Procesos interculturales y construcciones sociales: apuntes para una antropología de las políticas públicas

downloadpdfMaría Guadalupe Huerta Morales
Benemérita Universidad Autónoma de Puebla Facultad de Filosofía y Letras, Colegio de Antropología Social
[email protected]

Recibido 2/02/2016 Aceptado 18/03/2016

Resumen: Este trabajo expone algunas consideraciones para el desarrollo de una antropología de las políticas públicas. El argumento central de este trabajo es señalar que una política pública en la que realmente se considere la participación ciudadana, requerirá entenderse como un proceso intercultural de construcciones sociales. Lo anterior, tiene implicaciones no sólo para su análisis sino sobre todo, para su praxis. Para explicar el argumento anterior, este artículo se ha dividido en tres apartados. En el primero, muestro avances de los datos de una investigación etnográfica en curso interesada en la implementación de la política de educación intercultural a nivel superior en México, cuyo caso específico es la Universidad Intercultural del Estado de Puebla. Posteriormente, presento algunas consideraciones teórico-metodológicas sobre el cómo se ha entendido y analizado la política pública desde distintas disciplinas, incluyendo la antropología. Finalmente, a manera de cierre, abordo las implicaciones de considerar las diferencias culturales, los procesos interculturales y las construcciones sociales en el análisis etnográfico de política pública.

Palabras clave: antropología; políticas públicas, procesos interculturales, construcciones sociales, universidades interculturales.

Abstract: This paper presents some considerations to contribute for developing an anthropology of public policies. The central argument of this paper is to point out that a public policy that truly citizen participation is considered, require to understand it like an intercultural process of social construction. This has implications for analysis, but especially for their practice. To explain the above argument, this article is divided into three sections. In the first, I make some reflections arising from the research data ongoing ethnographic interested in implementing the policy of intercultural education at a higher level in Mexico, whose particular case is the Intercultural University of the State of Puebla. Later, I present some theoretical and methodological considerations on how it is understood and analyzed public policy from different disciplines, focusing on the contributions and challenges of anthropology. Finally, I address the implications for ethnographic analysis when are considered cultural differences, intercultural process and social constructions.

Keywords: anthropology; public policy, intercultural process, social constructions, intercultural universities.

Introducción

Las políticas públicas se posicionaron como la estrategia legítima para la acción gubernamental de las democracias actuales a partir de la década de los cincuenta. Lo anterior debido a que se sustentan en “razonamientos objetivos” que buscan la eficiencia y eficacia de los recursos públicos para resolver problemas considerados prioritarios por la ciudadanía. No obstante, lo que observamos en la realidad es un complejo entramado de redes de relaciones sociopolíticas en donde el intercambio cultural permea la forma en que se diseñan, implementan y evalúan las políticas públicas. Por lo anterior, la antropología social puede aportar mucho a este campo de investigación.

Este artículo quiere contribuir en la investigación de las políticas públicas a partir de las reflexiones teóricas y metodológicas surgidas en un trabajo de investigación de corte etnográfico [1]. Dicha investigación se ha llevado a cabo de 2012 a 2015 en México y su punto de interés es el análisis de la implementación de la política de educación intercultural a nivel superior, mediante un estudio de caso de una universidad intercultural. La intención de dicha investigación ha sido comprender la manera en que una multiplicidad de actores construye significados en relación a una política educativa incidiendo en su práctica cotidiana. Un primer apartado se ocupa de ofrecer al lector avances empíricos de esta investigación.

Posteriormente, como consecuencia de los trabajos de campo realizados así como de la revisión teórica y metodológica alrededor de las políticas públicas, este trabajo se centra en algunas reflexiones sobre la definición de política pública desde diversas disciplinas. Una cuestión importante es redefinir qué entendemos por política pública en antropología. Finalmente, a manera de cierre señalo algunas implicaciones para el análisis etnográfico al poner el foco de atención en la diversidad cultural, los procesos interculturales y las construcciones sociales.

Acercamiento etnográfico a la implementación de una universidad intercultural

A partir del año 2001, el Estado mexicano ha puesto en operación una política de educación intercultural a nivel superior. Dicha política da seguimiento a los compromisos internacional contraídos cuando México se adhirió al Convenio 169 de la OIT (1989), a la Declaración Universal de los Derechos Lingüísticos (1996), a la Declaración y Programa de Acción de Durban (2001), a la Declaración Universal de la UNESCO sobre la Diversidad Cultural (2001), a la Conferencia Mundial sobre Educación Superior (1998), y a la Directriz Operativa 4.20 del Banco Mundial, entre otros. En consecuencia se hicieron modificaciones a la constitución en lo que se conoce como Ley Indígena, en la cual se modificaron, entre otros, los artículos 1° y 2° Constitucionales, referidos a la no discriminación por cuestiones étnicas, y al reconocimiento y atención de la pluriculturalidad, respectivamente.

En consecuencia, se crearon y modificaron leyes secundarias y entidades administrativas necesarias para operar estos cambios legislativos. Entre estos, la Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas y la creación del Instituto Nacional de Lenguas Indígenas (INALI) en ; la Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas y la sustitución del Instituto Nacional Indigenista (INI) por la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI); la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación y la creación de la Comisión Nacional para Prevenir la Discriminación (Conapred), y; el Acuerdo por el que se establece la Coordinación General de Educación Intercultural y Bilingüe (CGEIB) como una entidad administrativa transversal dentro de la Secretaría de Educación Pública (SEP).

Entre las atribuciones de la CGEIB se encuentra el desarrollar modelos curriculares que atiendan la diversidad” con el concurso de las otras unidades administrativas de la SEP [2]. El primer modelo que desarrolló fue para el nivel superior con la propuesta denominada Universidad Intercultural, presentado en 2003. Con este modelo se buscó retomar la educación intercultural y favorecer el acceso de los pueblos indígenas a la educación superior. La peculiaridad de su propuesta curricular era la incorporación de saberes tradicionales y su fusión con el conocimiento científico. Estas universidades, aunque buscaban otorgar educación intercultural para todos, fueron instaladas en zonas con alta población indígena, tales como los estados de México, Chiapas, Tabasco, Veracruz, Puebla, Michoacán, Quintana Roo, entre otros.

La apertura de cada una de estas universidades implicó un reto administrativo, pedagógico y político. Su creación dependía de la coordinación de tres niveles de gobierno: el federal, el estatal y el municipal. Su financiamiento dependería en iguales proporciones entre el federal y el estatal. En tanto, el gobierno municipal se encargaría de dotar de terreno a las instituciones educativas. Asimismo, debía existir una consulta previa, bachilleratos suficientes en la zona que garantizaran una matrícula cautiva y la solicitud de los habitantes de la instalación de una institución de educación superior. Tanto la CGEIB como las SEP estatales darían seguimiento a la operación administrativa y académica de estas universidades. Además tendrían que integrarse a la serie de mecanismos y entidades reguladoras de las instituciones de educación superior previamente existentes, tales como los Comités Interinstitucionales de Evaluación de la Educación Superior (CIEES). Debido a lo anterior, la apertura de cada una de estas universidades ha tenido características y procesos distintivos, mismos que han dotado de singularidad a cada una de estas instituciones.

Lo anterior muestra que la implementación de esta política educación intercultural a nivel superior, mediante la creación de universidades interculturales, implica la coordinación de instancias administrativas, políticas y económicas en las que están presentes una multiplicidad de actores y procedimientos. De esta manera, la apertura de cada una de las universidades interculturales en México puede entenderse como casos particulares dentro de un marco general de gestión de política pública. Por lo tanto, cada una de estas universidades son casos específicos para comprender el cómo una multiplicidad de actores dotan de significados y prácticas a una política educativa durante su implementación.

El caso específico que ha ocupado mi investigación es el de la Universidad Intercultural del Estado de Puebla (UIEP), la cual se instaló en en la comunidad de Lipuntahuaca que pertenece al municipio de Huehuetla, ubicado en la sierra nororiental del estado de Puebla. Se trata de una zona caracterizada por su gran riqueza en recursos naturales, alta población indígena (totonaca y nahua) y una marcada desigualdad social. De acuerdo a la Comisión Nacional de Población (CONAPO) en 2010 el municipio de Huehuetla estaba considerado como de alta marginación [3]. Las actividades económicas prioritarias de la región son la agricultura, el comercio y los servicios. Las lenguas que más se hablan en la región son el totonaco, el español y el náhuatl.

La UIEP fue creada el 8 de marzo de 2006 por decreto del congreso estatal y comenzó actividades en agosto de ese mismo año. Actualmente oferta seis programas educativos: Desarrollo Sustentable; Lengua y Cultura; Turismo Alternativo; Ingeniería Forestal Comunitaria; Derecho con enfoque intercultural, y; Enfermería. En 2012 contaba con una matrícula de 214 estudiantes entre sus cuatro programas educativos, con estudiantes provenientes, en su mayoría, de distintas comunidades aledañas a la universidad, tanto de Puebla como de Veracruz. Los estudiantes señalaban adscripción étnica totonaca, nahua y mestiza. La UIEP tiene actualmente con seis edificios. En el edificio principal se encuentran la rectoría, las oficinas administrativas, la biblioteca, la sala de usos múltiples, los cubículos de los docentes y la cafetería. Otros cuatro edificios albergan las aulas, los laboratorios de cómputo, los laboratorios de medios, los laboratorios de lengua, los laboratorios de procesos y el auditorio. Un último edificio está destinado para el albergue de los estudiantes, tanto hombres como mujeres. Además cuenta con amplios espacios para impulsar proyectos de desarrollo sustentable en vinculación con las comunidades.

La UIEP sigue el modelo de universidad intercultural propuesto por los decisores de la política pública, es decir, la Coordinación General de Educación Intercultural y Bilingüe, misma que señala que su misión es:

Promover la formación de profesionales comprometidos con el desarrollo económico, social y cultural, particularmente, de los pueblos indígenas del país y del mundo circundante; revalorar los saberes de los pueblos indígenas y propiciar un proceso de síntesis con los avances del conocimiento científico; fomentar la difusión de los valores propios de las comunidades… promover la revitalización, desarrollo y consolidación de lenguas y culturas originarias para estimular… las tareas universitarias con las comunidades del entorno (énfasis añadido) [4].

No obstante, en su página web, los ejecutores de la política educativa, es decir, los administrativos de la UIEP han señalado de manera particular su misión: “Formar profesionales, intelectuales e investigadores… basado en principio de sustentabilidad con enfoque intercultural que contribuya a promover el desarrollo humano, económico, social, cultural y territorial de los pueblos y culturas indígenas con los diversos sectores sociales en un marco de equidad, respeto y cooperación[5] (énfasis añadido).

Así pues, los textos señalados anteriormente, expresan parte de las representaciones de determinados actores (decisores y ejecutores) de la política educativa, en los cuales vemos continuidades en los conceptos clave, entre los que destacan: formación de profesionales; desarrollo, y; culturas indígenas. Entre los elementos que difieren se encuentran por un lado, saberes de los pueblos indígenas y tareas universitarias, y por el otro, sustentabilidad con enfoque intercultural así como equidad, respeto y cooperación. Cabe precisar que los conceptos que coinciden, aunque se utilicen las mismas palabras no hacen referencia a los mismos significados ni para los decisores ni para los ejecutores, ya que como se mencionó anteriormente, éstos dependen de la forma en que los sujetos los construyen a partir de su interacción con otros actores.

Para entender la implementación de la política pública no sólo se requiere considerara a los decisores y ejecutores, sino también a los destinatarios de ésta. En este caso, se trata de los docentes, los estudiantes y las comunidades de la región vinculadas a la UIEP, mediante proyectos de comunitarios. En este trabajo, por cuestiones de espacio me quiero centrar a los estudiantes de nuevo ingreso en 2014. Para ello es pertinente señalar que los docentes y administrativos de la UIEP durante el primer semestre de 2014 se dieron a la tarea de impulsar una fuerte campaña de difusión de la oferta educativa de la universidad. Como eslogan la UIEP adoptó la frase: “Ser intercultural transforma, ¡vívelo!”, la cual fue difundida en las estaciones de radio regionales, bardas y lonas colocadas en distintas comunidades, además de trípticos informativos. Asimismo, algunos docentes fueron comisionados para dar pláticas informativas en bachilleratos de la región, en los cuales explicaron el modelo y la oferta educativa de la UIEP. Lo anterior, fue un asunto prioritario en la UIEP dado que la matrícula de estudiantes había disminuido dramáticamente y debía levantarse. Se trataba de un momento difícil para esta universidad ya que la imagen que entre las personas de la región se cuestionaba su calidad educativa debido, entre otras cuestiones, a un paro estudiantil que en el 2013 derivó en la salida de su primer rector, en la continua rotación de maestros y a los pocos alumnos titulados.

La inscripción de 2014 permitiría al entonces encargado de rectoría, dar nuevos rumbos académicos y administrativos a la institución, justificar el presupuesto asignado, así como modificar esa imagen incierta de la UIEP. Al llegar el periodo de inscripciones, en charlas informales, los alumnos de primer ingreso señalaron que su decisión de ingresar a la UIEP se debió, entre otras razones, a que los docentes les informaron de las “carreras”, y a que conocidos, amigos y/o familiares les sugirieron y/o recomendaron ingresar a esta universidad. Asimismo, comentaron que en principio no creían en la calidad de esta universidad ya que era para indígenas y a ellos, “siempre les mandaban lo peor”. En una actividad de integración, todos los estudiantes de primer ingreso participantes indicaron que habían elegido a la UIEP al no poder ingresar por distintas circunstancias a otras instituciones, como el Instituto Tecnológico de Zacapoaxtla o la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla.

Ahora bien, los administrativos y docentes tenían su propia representación del por qué y para qué estudiar una universidad, sin embargo me interesaba acercarme a lo que los propios alumnos de nuevo ingreso esperaban de esta institución. Para ello formulé un cuestionario abierto que se aplicó a 48 alumnos y alumnas durante las actividades de bienvenida de la UIEP, dentro de las cuales, además conversé con los alumnos, los padres de familia y los docentes; y me integré como instructora en algunas actividades de bienvenida. La información obtenida en estas actividades permitieron una mejor lectura e interpretación de los resultados de los cuestionarios, los cuales fueron analizados a partir del establecimiento de relaciones entre cada enunciado y posteriormente, cotejados en el total de las respuestas dadas por los estudiantes. Lo anterior, se vinculó con la información recopilada en conversaciones informales tanto a profesores como estudiantes. El cuestionario abordó seis preguntas:

1. ¿Por qué decidiste continuar tus estudios a nivel universitario?

2. ¿Por qué elegiste estudiar en la UIEP?

3. ¿Qué es para ti la interculturalidad?

4. ¿Qué esperas aprender y hacer en el programa universitario que elegiste?

5. ¿Qué esperas que haga por ti la UIEP durante tu vida de estudiante universitario? ¿Cómo consideras que puede apoyarte para que concluyas tus estudios y logres tus objetivos?

6. ¿Cómo te ves a ti mismo una vez que egreses de la universidad?

Como respuestas para la pregunta uno se encontró que en todas las respuestas hay una fuerte tendencia a continuar los estudios universitarios para aprender más, tener una mejor calidad de vida, ser alguien en la vida y tener mejores oportunidades de empleo en el futuro. Sobresalieron respuestas en torno al superarse para ayudar a la familia, al propio pueblo y a la región, asimismo el querer estudiar por vocación a la “carrera” elegida. Solo una persona señaló querer rescatar las lenguas indígenas.

En la pregunta dos, hay que señalar que ningún estudiante escribió que la UIEP fue su segunda opción frente al rechazo de otras universidades o la imposibilidad de asumir gastos de traslado a otras instituciones. En todas las respuestas de los y las estudiantes las principales se encontraron tres razones para ingresar a la UIEP son: las licenciaturas que ofertan, los “bajos costos” que implica, la cercanía a sus hogares y las oportunidades (becas) que proporciona ser estudiante de la UIEP. En una menor proporción se señaló que el interés por la interculturalidad y el rescate de la propia cultura. También se encontró que los estudiantes se guían por referencia de familiares, amigos y profesores de la UIEP. Resaltaron en las respuestas el mencionar el que la UIEP no discrimina por el grado de conocimiento o por lengua materna, y el que recibe total apoyo del gobierno.

Con respecto a lo que es la interculturalidad, si bien para todos tiene que ver con la cultura, se encontraron cuatro tendencias: a) aquellos que señalaron no saber bien qué es la interculturalidad; b) quienes aludieron al diálogo con respeto y no discriminación entre las culturas y saberes; c) aquellos que aludieron al diálogo entre culturas indígenas y otras, y; d) quienes mencionaron que la interculturalidad es el conocimiento, expresión y valor de la cultura indígena.

Por lo que respecta a lo esperado por el programa universitario elegido todos los estudiantes señalaron que lo que esperan es aprender más, sobre todo, a elaborar proyectos de rescate y revaloración de las culturas indígenas (29%) y con enfoque de desarrollo sustentable (23%). Con respecto a lo que esperan de la UIEP, las y los estudiantes indicaron que esperan contar con becas y albergue; que requieren tutorías en las cuales les motiven, les ayuden a ser personas con valores y les ayuden a comprender lo que no entienden; además de que se les enseñe con calidad, respeto y valorando sus propios saberes. También hay quienes buscan que se les incorpore a proyectos y les permitan llevar a cabo actividades extraescolares que refuercen su práctica profesional, y; aquellos que esperan que la universidad les ayude a conseguir trabajo.

Finalmente, en relación a su auto representación como egresados resalta que el “llegar a ser alguien” como una respuesta general; seis alumnos respondieron que se sentían emocionados por ingresar a la universidad; dos más como personas con una visión intercultural; otros seis señalaron sentirse felices, 14 se imaginan a sí mismas con un trabajo estable y bien remunerado; 20 se ven como personas felices y orgullosas, capaces de afrontar retos y preparadas para realizar actividades vinculadas a su profesión.

Se encontró que entre sus representaciones como profesionistas universitarios hay una tendencia a formarse como sujetos que se ocupan de un futuro incierto: “ser alguien en la vida”, “afrontar los retos y dificultades de la vida”. Entre sus valores destaca el que la interculturalidad se entiende desde su identidad étnica, por lo cual se trata de una representación reivindicatoria frente a las relaciones con la cultura nacional e incluso, culturas de otros países. Entre sus representaciones de ideales de vida es todos buscan hacerse de una “mejor vida”, la cual se vincula con un trabajo bien pagado y con el reconocimiento y orgullo de sus familias, de sus pueblos e incluso de la propia UIEP. Así pues entre las representaciones para comprender la construcción de esta política educativa es necesario abordar el “ser alguien”; “el saber convivir con las culturas”, y; “tener una mejor vida”.

Sin embargo, y es aquí cuando la antropología tiene mucho que decir y reflexionar, es indispensable preguntarnos: ¿significa lo mismo “ser alguien en la vida” o “el saber convivir con las culturas” para los estudiantes, para los docentes, para los administrativos de la UIEP o para los funcionarios gubernamentales?, ¿cómo concuerda o discuerda en las prácticas cotidianas “tener una mejor vida” mediante los estudios universitarios para los funcionarios de la CGEIB, los administrativos y docentes de la UIEP, o para los estudiantes y sus padres?, y ¿cómo estos múltiples significados y prácticas inciden en la manera en que se vive cotidianamente esta política de educación intercultural en torno a la UIEP?

Y entonces, ¿cómo definir la política pública?, ¿cómo puede la antropología contribuir a comprender la complejidad de los procesos que se desencadenan con la operación de una política pública?, y ¿qué repercusiones tiene para un acercamiento etnográfico?

Una definición socioantropológica de la política pública

Con la intención de reflexionar en las preguntas anteriormente planteadas, en este apartado hago una revisión de la manera en que las ciencias de las políticas públicas, la sociología y la antropología han definido y estudiado a la política pública. Posteriormente, hago una propuesta del cómo entender la política pública desde una perspectiva socioantropológica.

Cuando en 1951 Harold Lasswell (2013, p. 80) escribió La orientación de las políticas se propuso como objeto de estudio el proceso de la política (policy process), con la intención de aumentar la racionalidad de las decisiones públicas. El acento de esta perspectiva estaba en la racionalidad entendida a partir del hombre económico, que considera que los actores se comportan para maximizar beneficios y minimizar costos (Aguilar 2012, p. 37). Como señala Parsons (2007, p. 56-58), en esta línea las aportaciones de autores como Laswell, Simon y Easton permitieron el desarrollo de modelos de análisis por etapas o fases, en las cuales ciertas demandas internas y externas al sistema político eran convertidas en ciertos resultados o impactos en las políticas públicas.

Sin embargo, este modelo lineal resultaba rígido y al basarse en el racionalismo económico no permitía analizar las múltiples relaciones, no siempre racionales, que hacían que los insumos no se convirtieran en resultados esperados. Se configuró un enfoque alternativo llamado incrementalismo, desde el cual se hizo una crítica al racionalismo, señalando la imposibilidad de controlar todas las variables causales de ciertos resultados. Lo anterior permitió reconocer que el proceso de política pública no tenía principio ni fin definido, sino más bien había una interrelación entre sus distintas etapas Lindblom (1980, p. 11). Para entender esta interrelación se hacía necesario considerar aspectos como el poder, las burocracias, los partidos, los políticos, los grupos de interés, las empresas, la inequidad y los análisis limitados. Una vez modulado el análisis racional se consideraron las transacciones políticas, afirmando que los diálogos, las negociaciones y los ajustes entre las partes como elementos del análisis del proceso de políticas públicas (Aguilar 2012, p. 40).

Fue así que propuestas como la de Etzioni (2014) buscaron resolver el dilema entre racionalismo e incrementalismo mediante un mixed-scanning o exploración combinada. Para ello propuso retomar del enfoque racionalista una visión completa de la situación social, pero sin llegar a un conocimiento teórico exhaustivo en la generalidad. En este punto, retoma del incrementalismo la profundización selectiva de aquellos elementos relevantes (Etzioni 2014, p. 274-77). Kingdom explicó el proceso de elaboración de las políticas públicas a partir de la agenda-setting en donde múltiples factores, como el ambiente político, las concesiones políticas y la competencia entre distintos proyectos, impulsados por distintos grupos de interés intervenían en el posicionamiento de temas y alternativas de decisión en las políticas públicas. (Kingdom 2003, p. 141-144). Por su parte, Giandomenico Majone propuso un análisis que no buscara la perfección técnica sino aquellas razones que justifican, bajo las restricciones y condiciones dadas, la idoneidad de una política pública para una situación social específica (Majone 2012, p. 114).

De esta manera, se abrieron espacios para considerar el contexto político, científico y social como factores que intervienen en la puesta en marcha de las políticas públicas. Por lo que desde el enfoque de las policy sciences, la política (policy) se circunscribió a los cursos de acción y flujos de información involucrados en el logro de objetivos públicos definidos en un sistema democrático, desarrollados por el sector público, involucrando la participación de la comunidad y del sector privado (Lahera 2002, p. 16). El propósito de estas investigaciones ha sido conocimientos para la política pública y de la política pública. Así pues, las políticas públicas desde esta perspectiva son definidas como:

Un conjunto de acciones intencionales y causales, orientadas a la realización de un objetivo de interés/ beneficio público, cuyos lineamientos de acción, agentes, instrumentos, procedimientos y recursos se reproducen en el tiempo de manera constante y coherente. La estructura estable de sus acciones durante un cierto tiempo es lo específico y lo distintivo de ese conjunto de acciones de gobierno que llamamos política pública. (Aguilar 2012, p. 29)

Desde la perspectiva sociológica se reconocen las siguientes características de las políticas públicas:

1. Se basan en una teoría causal del cambio social.

2. Son públicas porque hay un diálogo entre los ámbitos no gubernamental y el gubernamental que permite la acción pública.

3. Se ejecutan en un Estado de derecho.

4. Suponen espacios de interlocución, acción y diálogo entre el gobierno, la sociedad y los mercados. (Villarreal Cantú 2010, p. 260-261)

A partir de estas características se han configurado tres perspectivas principales para el análisis de las políticas públicas. La primera, está vinculada con los sociólogos de las organizaciones y buscan comprender las fases de los programas públicos y su implementación. La segunda se ocupa de las redes de política pública y se ocupa de las interacciones entre los actores. La tercera perspectiva, entiende a la política pública como parte de la acción pública. Las discusiones de ambas propuestas han permitido entender a las políticas públicas desde un enfoque más social, dando más pauta al análisis de los actores que intervienen y a la forma en que éstos se vinculan con las normas que constituyen las políticas. Por tanto, concibe a la política pública como los orígenes, los alcances y las normas que señalan lo que es posible y deseable para una determinada sociedad (Ozga, 2000: p. 52).

Desde la sociología de las organizaciones se han propuesto comprender las interacciones entre los múltiples actores en las cuales se disuelve la política (Lascoumes y Le Galés 2014, p. 21). Entre estos actores, el Estado sigue teniendo un papel importante, aunque no necesariamente es considerado como el actor central en las políticas públicas. El neoinstitucionalismo en es una corriente que también surge como respuesta al racionalismo económico, y asume que las instituciones son aquellas formas de proceder, aquellas reglas, esquemas o normas que regulan el comportamiento de los individuos mediante sanciones.

En consecuencia, el neoinstitucionalismo rechaza el modelo de actor racional, percibe a las instituciones como variables independientes, integran explicaciones cognoscitivas y culturales, y adoptan unidades de análisis supraindividuales. Por tanto, esta perspectiva destaca las formas en que se estructura la acción y se hace posible el orden mediante reglas compartidas, que limitan a algunos individuos en beneficio de ciertos grupos, cuyos beneficios son asegurados por sanciones y recompensas establecidos. Para ello asume tres supuestos:

1. Los modelos explicativos deben considerar las expectativas que se dan por hecho y que permite a los individuos asociarse a través de las reglas adquiridas por la socialización. Por tanto, la toma de decisiones depende de la experiencia de los otros así como de estándares de obligación.

2. Las elecciones y preferencias individuales sólo son entendidas en tanto se relacionen con estructuras culturales e históricas.

3. Las instituciones no sólo limitan las opciones sino que establecen criterios por los que las personas descubren sus preferencias. (DiMaggio y Powell 2001, p. 43-45)

Un punto importante es que estos cambios organizacionales no suceden sin conflictos. Las tensiones de poder en los campos organizacionales tenderían a provocar el isomorfismo institucional, es decir, un proceso en el que se obliga a ciertas entidades a homogeneizarse de acuerdo a otras. Dicho isomorfismo puede ser coercitivo, cuando a presiones formales e informales con cierta influencia política y que responde a un problema de legitimidad. También puede ser mimético cuando no se tienen metas claras o el ambiente causa incertidumbre. Finalmente, puede deberse a presiones normativas, es decir, cuando se debe a la lucha colectiva de los miembros de una ocupación por definir las condiciones y métodos de su trabajo (DiMaggio y Powell 2001b, p. 106).

Desde este mismo enfoque, autores como Meyer y Rowan (2001) han atendido la manera en que la cultura incide en el cambio organizacional, y por ende, en las políticas públicas. La cultura implica socialización, y por tanto, institucionalización. En este sentido, la institucionalización conlleva en los procesos sociales, las obligaciones o las realidades que llegan a tomar un estatus de reglas en el pensamiento y la acción sociales. Las políticas públicas al ser institucionalizadas funcionan como mitos poderosos (Meyer y Rowan 2001, p. 79-80). Estos mitos pueden reflejar tanto los contenidos como los procesos de política pública, es decir, tanto las metas deseables (ideología) como los procedimientos racionalmente válidos para la toma de decisiones públicas (tecnologías). Por tanto, los mitos de las políticas públicas tienen dos propiedades clave: a) son prescripciones técnicas racionalizadas, y; 2) se ubican más allá de la organización o el participante, por lo que se consideran como legítimos (Meyer y Rowan 2001, p. 83).

Por su parte, Rod Rodhes afirma que las redes de políticas públicas se han convertido en la principal característica de la formulación de políticas. Asume que lo público se encuentra más allá de los agentes gubernamentales, e incluye a las redes profesionales, de gobierno local y de productores (Parsons 2007, p. 218). En consecuencia, es posible entender la red de políticas públicas tanto como metáfora descriptiva, como forma específica de gobierno (Porras 2001, p. 724). Esta perspectiva permite comprender la manera en que diversos actores intervienen en la estructura institucional en la que se da el proceso de políticas públicas. Para ello, algunas perspectivas retoman la teoría de la estructuración de Giddens (2011) que busca conciliar la teoría estructuralista y la teoría de la acción. En este sentido, el enfoque de redes de políticas públicas asume que tanto la producción como la reproducción social son logros de los actores sociales.

Así pues, el enfoque de redes de política pública permite acercarnos a la forma en que los actores de la implementación se apropia o no de tal o cual parte de un programa público, siempre y cuando se agregue el elemento temporal mediante el conocimiento de la historia de sus interacciones locales, los viejos compromisos y las nuevas alianzas (Porras 2001, Lascoumes y Le Galés 2014). Un análisis de este tipo implica realizar una cartografía de las relaciones de fuerza locales, regionales, nacionales e internacionales para comprender cuáles son los recursos en disputa, los actores presentes y los tipos de relaciones que se establecen.

Por lo que concierne a la sociología de la acción pública es una propuesta analítica que trata de separarse del estatocentralismo y se fortalece en la teoría de la acción. Por tanto, lo que la sociología de la acción pública busca es ir más allá del Estado para observar a otros actores y otros procesos implicados en el gobierno. De tal manera que “la política se transforma en una variable que debe ser explicada y lo institucional se erige en problema para la investigación” (Thoenig 1997, 28). Las investigaciones desde la acción pública se ocupan de los actores, sus intercambios y los sentidos que les dan a éstos, pero también a las instituciones, las normas, los procedimientos y las representaciones colectivas (Lascoumes y Le Galés 2014, p. 15).

Por su parte, la antropología social como una ciencia que se encarga de estudiar el comportamiento humano considerando las relaciones sociales, los símbolos, y sus significados, los valores y las normas, ha desarrollado sobre todo dos áreas de estudio. El área interaccional que se ocupa de la forma en que los grupos sociales son estructurados a partir de relaciones de poder y obligaciones. El área ideacional pone énfasis en el conocimiento, los símbolos, valores y normas que están inmersas en las actividades humanas, así como en sus objetivos, modelos a seguir o creencias (Uherek 2011, 21). Ambas áreas se ocupan de estudiar la diversidad cultural, que es uno de los objetos de estudio de la antropología. Para Shore (2010), fue hasta la década de los noventa que la antropología social hizo de las políticas públicas su objeto de estudio. Siguiendo a Swartz, Tuden y Turner (1994, p. 102-104) abordar la política como un proceso permite acercarnos a la manera en que en la vida cotidiana se crean nuevos grupos y relaciones sociales. En este sentido, es que el énfasis que la antropología da a las políticas públicas es como un objeto cultural que puede ser analizado desde la interacción (prácticas culturales) como desde el ámbito ideacional (significados), siempre que se atiendan los procesos.

El proceso político se distingue por tres características: 1) el ámbito público; 2) la consecución de metas públicas, y 3) la presencia de un poder diferenciado. Ahora bien, desde esta perspectiva, se asume que el poder es una interacción, en la que quien tiene el poder logra obediencia, a cambio la comprensión de la entidad obediente está autorizada a invocar obligaciones en el futuro. En este sentido, el poder es un medio simbólico en el que descansa la legitimidad y el uso de la fuerza gubernamental (Swartz, Turner y Tuden 1994, 109)

En consecuencia se destacan tres aspectos: 1) el carácter relacional del poder, 2) el carácter transicional de las negociaciones políticas, y 3) la disputa entre distintos actores y grupos por los recursos públicos, ya sean simbólicos o materiales. Estos tres aspectos forman parte de un proceso sociocultural que interpreta, clasifica y genera realidades, y por tanto, hay que problematizar a las políticas públicas como técnicas, racionales, legítimas y naturalizadas (C. Shore 2010, p. 34) . En este sentido, se asume que la formulación de políticas es una actividad sociocultural (regida por leyes) profundamente inmersa en los procesos sociales cotidianos, en los mundos de sentido, en los protocolos lingüísticos y en las prácticas culturales que crean y sostienen esos mundos (C. Shore 2010, p. 43).

La antropología de las políticas públicas se propone conjuntar el ámbito ideacional, con el interaccional, y el contextual dentro de los procesos de política pública que intervienen en la ideología del Estado. Por tanto, no está interesada en cosificar la política pública sino enmarcarla en una arena política donde se negocian significados (Agudo Sanchíz 2009, Barquin 2012), en tanto campos de disputas culturales, es decir, de códigos cambiantes e históricamente contingentes y en gran medida negociados, a través de los cuales se refuerzan o disputan las relaciones de poder y dominación (Tejera 2009).

La antropología tiende a resaltar la complejidad y lo desordenado de los procesos de formulación de políticas, además de analizar el cómo lo “científico”, “racional” y “técnico” se establece como saberes legítimos y aspiraciones deseables. Es compatible con la teoría neoinstitucionalista del mito de la racionalidad (Meyer y Rowan 2001), pero pone el acento en la manera en que los sujetos construyen estos mitos y no sólo en cómo los retoman y usan como estrategias de legitimación.

De esta manera, el análisis de los mitos permite desnaturalizar las relaciones de poder y dominación ocultas en las categorías de sujetos políticos que contribuyen a la formación de identidades. Estos mitos se vinculan a ciertas metáforas, es decir, símbolos que condensan la estructura y el orden social a través de etiquetas heurísticas (C. Shore 2010), tales como: desarrollo, calidad de vida, transparencia, entre otras. Permiten la movilización de los significados, dependiendo los actores y los procesos políticos involucrados (Agudo Sanchíz 2009, p. 75).

Si la ideología subyacente en las políticas públicas se sustenta en mitos, éstos requieren de una actuación, es decir, del cumplimiento de ceremonias rituales. Es a partir de los rituales que las metáforas son interiorizadas y apropiadas por los sujetos. Sin embargo, estos rituales solo cobran sentido en tanto forman parte de una red de relaciones, por tanto, retomar los estudios de redes y de mediadores para comprender cómo es que estas políticas se van construyendo en la vida cotidiana tanto en su estructura ideacional como en su práctica (C. Shore 2010, p. 34, Cowan Ros y Nussbaumer 2011). En este sentido, es conveniente retomar el análisis de redes propuesto por J. J. Mitchell (1969, p. 50) quien sostiene que el análisis de redes busca “deliberadamente examinar la manera en que las personas pueden relacionarse entre sí en términos de varios diferentes marcos normativos en un mismo y único tiempo”. En este sentido, no se trata de un uso metafórico de la palabra red, sino de un uso analítico del comportamiento en distintas situaciones sociales. Como señala Abeles (1997, p. 7): las redes políticas son un fenómeno esencialmente dinámico, es decir, se trata de un conjunto de potencialidades que se pueden actualizar si las situaciones concretas lo requieren.

Desde la teoría de redes es posible también incorporar la noción de mediadores e intermediarios, la cual atiende a los actores que están involucrados en las redes sociales en las que se suscitan los procesos de política pública. Por mediador entendemos a aquel actor que atiende tanto cuestiones legales en juego como una variedad de técnicas fuera del ámbito institucional formal (amistad, chantaje, clientelismo), para propiciar una reconciliación de intereses entre los diferentes grupos políticos. Por su parte, la noción de intermediario alude a aquellos que se limitan a las técnicas y cuestiones legales (Swartz, Turner y Tuden 1994, p. 122)

Así pues, “la mediación social funciona como una categoría analítica que tiende a aprehender el papel desempeñado por determinados agentes en la interconexión de universos sociales diferenciados” (Cowan Ros y Nussbaumer 2011, p. 18). En este la mediación permite el análisis de la interacción estructurante, a través de la cual se ponen en juego los recursos simbólicos y materiales, así como el poder. Y asimismo, se supera la dicotomía entre estructura y acción. En concordancia metodológica a estas propuestas se han desarrollado estudios de corte etnográfico, basado en la observación participante y en la etnografía multisituada (Belshaw 1976, Shore y Wright 2011).

A continuación, presento mi propia manera de entender la política pública así como una ruta etnográfica para su abordaje.

Una propuesta etnográfica para el análisis de política pública

Las políticas públicas forman parte de la estructuración social que configuran parte de la vida cotidiana, la cual es entendida como una realidad interpretada por los seres humanos. Justo en esta interpretación es que esta realidad adquiere un significado subjetivo que permite darle coherencia al mundo. Por consiguiente originan pensamientos y acciones (Berger y Luckmann 2012, p. 36-37), es decir, significados y prácticas sociales. Ahora bien, esta realidad de la vida cotidiana de la que forman parte las políticas sólo es posible si se da a través de la socialización y la intersubjetividad. Es decir, solo a partir de las relaciones sociales con los otros es posible construir la cotidianidad, porque sólo a través de estas relaciones es posible estructurar el mundo a partir de significados y prácticas que se institucionalizan en forma de mitos o ritos. A partir del cumplimiento, adecuación o superación de estos mitos y ritos es que se puede acceder a ciertos recursos.

En consecuencia, entiendo la política pública como un proceso intercultural de construcción de significados y prácticas que estructuran la distribución de los recursos, económicos y/o simbólicos, mediante la acción pública. Es un proceso intercultural porque en él intervienen un conjunto de actores que no son homogéneos, sino que son cultural, social, económica y políticamente diversos. En esta construcción cotidiana de la política pública sólo es posible mediante la interacción, por tanto, estos actores no sólo son culturalmente diferentes, sino que tienen que relacionarse socialmente al involucrarse en una red de política pública.

El proceso intercultural de política pública se da mediante la interrelación de mediadores que justifican y validan ciertos valores ideológicos condensados en “metáforas maestras”, las cuales orientan pero no constriñen las prácticas e interpretaciones de los actores (S. Ball 1990, Shore y Wright 2011). Estas metáforas constituyen los textos y discursos de la política pública. Por tanto, la política pública es un proceso intercultural de construcciones sociales.

La construcción cotidiana de las políticas públicas se convierte en una arena política en tanto se pone en juego un proyecto ideológico de dominación, así como el acceso a recursos simbólicos y materiales. En este sentido, forman parte de negociaciones, acuerdos y conflictos en los que se legitiman determinado tipo de relaciones sociales, la formación de sujetos políticos y el establecimiento de un futuro deseable.

Por tanto, las políticas públicas son ante todo una arena política en la cual se negocian los deseos sociales. Estos deseos se construyen a partir de los significados del “deber ser”, de las “expectativas de futuro” y de las “posibilidades de participación” en la esfera pública. En este consecuencia, las políticas públicas decir, son una especie de contingencia de sentido del orden y la dinámica social cuyos resultados solo pueden comprenderse en contextos delimitados de la acción social. En consecuencia, lo que está en juego para los mediadores de las políticas públicas es el establecimiento de los deseos sociales que legitiman el acceso o la restricción a ciertos recursos. Siguiendo a Ball (2006), las políticas educativas posicionan estos deseos sociales mediante la disposición autorizadas de valores. De esta manera, los mediadores negocian constantemente a través de las políticas públicas, ya sea durante su formulación, implementación o bien su evaluación.

Al adquirir legitimidad, el o los discursos operarán inmersos en relaciones de poder, en las que siempre se considerará a “los otros”, esto es a quienes esté dirigida la política educativa y, en este sentido, se les conceptualizará y atenderá de determinada manera. Por ello, el análisis de los discursos permite la identificación tanto de lo que puede decirse y pensarse en la política educativa, como de quién puede hablar, de quién o qué debe hablar, cuándo, dónde y con qué autoridad (Ball, 2006: p. 48-49). Es decir, los discursos a través de su legitimidad institucional confieren autoridad a las voces que serán las que interpreten y participen en las negociaciones de la política educativa, así como el paradigma de conocimiento científico que la sustenta.

Por consiguiente, las recontextualizaciones del contenido de los textos de las políticas, con las pugnas, contradicciones y ajustes que conllevan, se hacen en un terreno determinado por un marco interpretativo. En este sentido, la labor del investigador será desentrañar qué palabras, qué ideas y qué teorías de las políticas están construyendo la política misma. Quiénes son los mediadores que las impulsan y con qué características. La cuestión, por tanto, es reconocer los discursos “dominantes”, los regímenes de verdad, el conocimiento erudito dentro de la política educativa mediante las metáforas maestras, es decir que los discursos influyen en la determinación de los actores relevantes mediante la negociación del significado de la misma.

Propongo que las “metáforas” expresan las negociaciones interculturales dadas a partir de los diferentes intereses políticos, identidades étnicas y posiciones sociales. Así pues, el principal argumento de este trabajo es que el proceso de significación de la política pública condensa una negociación intercultural y es en sí mismo un proceso político. De esta manera, lo que quiero señalar es que un análisis antropológico de la política pública exige un acercamiento procesualista centrado en la determinación e instrumentación de las metas públicas, y en el logro diferenciado y el uso del poder por los miembros del grupo respecto de estas metas (Swartz, Turner y Tuden 1994). Dado que las políticas públicas están insertas en la dinámica económica capitalista, se requiere un acercamiento etnográfico histórico, multisituado y doblemente reflexivo a partir de la cual se comprendan las formas en que se entrecruzan los puntos de vista de los actores (Boccara 2010, Dietz 2012).

Todas las políticas implican trayectorias en sus procesos en los cuales se ubican vínculos dados por las redes de política pública, no obstante, mismos que responden a sus contextos. Propongo entonces, concebir las redes como el entramado de relaciones sociales que tienen lugar en determinados contextos, mismos que permean las acciones y los significados de la política pública. En este sentido la resignificación de los textos y los discursos en cada contexto sólo es posible considerando su carácter dinámico. El dinamismo lo adquiere a través de las interacciones dadas en esta red.

Es importante recordar que los mediadores implicados en el proceso de construcción cotidiana de la política pública son cultural, social y políticamente diversos. Lo anterior implica considerar, que en sus interacciones actúan de acuerdo a sus identidades, sus posiciones sociales y sus intereses políticos. Por consiguiente, combinar una identificación nominalista y realista de las redes sociales. Así pues, los actores se reconocen e identifican a los otros a partir de su identidad social, es decir, un “conjunto de repertorios culturales interiorizados (representaciones, valores, símbolos) y relativamente estables a través de los cuales los actores (individuales o colectivos) se reconocen entre sí, demarcan simbólicamente sus fronteras y se distinguen de los demás actores en una situación determinada” (Gímenez 2009, p. 280). Así pues, las interacciones de las redes de política y las negociaciones sobre su significado en las múltiples interpretaciones están insertas en una dinámica intercultural, es decir, en la confrontación y el entrelazamiento, a lo que sucede cuando los grupos entran en relaciones e intercambios (García Canclini 2004, p. 15). Por tanto, las políticas públicas como procesos de construcción social son también procesos de diálogo y conflicto intercultural.

Ahora bien, dado que lo que me interesa es cómo se vive y se interioriza cotidianamente una política desde los actores, el acercamiento etnográfico de corte multilocal y doblemente reflexiva me permite enriquecer el análisis. Por etnografía multilocal entiendo como un ejercicio de mapear un terreno, su finalidad no es la representación holística ni generar un retrato etnográfico del sistema mundo como totalidad. En este sentido, se trata de identificar mediadores clave en los diferentes contextos, que hoy en día, atraviesan espacios y tiempo. Como señala Marcus, la etnografía multilocal:

Es la función de traducción de un lenguaje o idioma cultural a otro. Esta función se ve aumentada ya que no es practicada en el contexto primario y dualita “ellos/nosotros” de la etnografía convencional, sino que requiere considerablemente de mayores matices dado que la práctica de traducir conecta los distintos sitios que explora la investigación junto con fracturas inesperadas e incluso disonantes del lugar social (p. 114).

Me parece importante asumir una perspectiva etnográfica que sea doblemente reflexiva (Dietz 2012). Este tipo de etnografía busca superar la etnografía posmoderna (que se ocupa de la reflexividad del autor), así como la antropología de la liberación (que forma actores autorreflexivos) (Dietz 2012, p. 164). De esta manera, la antropología doblemente reflexiva busca explicitar e intercambiar el conocimiento generado tanto por los “expertos” de su propio mundo de vida como por el conocimiento generado académico. Las contradicciones resultantes se integrarán en el proceso mismo de la investigación, lo que permitirá enriquecer el proceso etnográfico mediante fases de identificación, distanciamiento y reflexión (Dietz 2012, 166)

Estas metáforas clave son factibles de identificar mediante un análisis procesualista de las representaciones sociales, el cual se caracteriza porque combina el interaccionismo simbólico con la propuesta foucaultiana que enfatiza un abordaje hermenéutico del proceso social de construcción de las representaciones sociales, más que la construcción de la estructura cognitiva de éstas (Banchs 2000). En esta línea, Jodelet (2008) propone identificar las representaciones sociales a través de los actores cognoscentes inmersos en redes sociales y grupos diversos a partir de tres ámbitos: el subjetivo, el intersubjetivo y el trans-subjetivo. Propongo explorar tres tipos de representaciones sociales entre mediadores del contexto de la influencia, de la producción del texto y de la práctica.

Hay que señalar que estas representaciones condensan múltiples significados entre los distintos actores involucrados en la implementación cotidiana de la política educativa: decisores, administrativos, profesores, estudiantes, padres de familia, entre otros. Es a partir de las relaciones sociales entre los actores que es posible acercarse al proceso de disputa, negociación y construcción de significados en arenas políticas, las cuales son identificables a partir de las redes sociales en las que se insertan los actores (Latour 2008, Gonzalez Apodaca 2008). Por tanto, lo que hay que cuestionar en la política educativa son “los factores que puedan explicar todos esos sentidos diferentes que pueden tener las políticas para grupos de actores particulares o para partes interesadas” (C. Shore 2010, p. 34-35).

Una propuesta etnográfica que pone el acento en las relaciones interculturales dadas en los procesos de las políticas públicas permite acercarnos a la manera en qué colectivamente estructuramos el mundo. Pero aún más pone en evidencia el acceso desigual de la participación ciudadana y evidencia la necesidad de establecer mecanismos para consolidar ésta. Definir qué es lo que deseamos en el mundo debería evidenciarse como uno de nuestros derechos, y por tanto, como un elemento fundamental en el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas.

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Notas

1 Cabe precisar que este trabajo se vio nutrido con el diálogo suscitado en el simposio 117 Etnografía del Estado: Reflexiones desde América Latina en el marco del IV Congreso Latinoamericano de Antropología celebrado en la ciudad de México en septiembre de 2015.ç

2 Consultado el 10 de julio de 2015 en idDependencia=11.

3 Consultado el 20 de julio de 2015 en http://www.conapo.gob.mx/work/models/CONAPO/indices_margina/mf2010/AnexosMapas/Mapas/ Entidadesfederativas/MapasB21Puebla/MapaB212PueblaRegion%20II%20Teziutlan.jpg.

4 Consultado el 10 de julio de 2015 en http://eib.sep.gob.mx/diversidad/

5 Consultado el 10 de julio de 2015 en http://uiep.edu.mx/

Para citar este artículo: Huerta, M. G. (2016). Procesos interculturales y contrucciones sociales: apuntes para una antropología de las políticas públicas. Iberoamérica Social: revista-red de estudios sociales (dossier), pp. 118 – 134. Recuperado de: http://iberoamericasocial.com/procesos-interculturales-construcciones-sociales-apuntes-una-antropologia-las-politicas-publicas