Reflexiones sobre el impacto del nuevo institucionalismo económico, sociológico e histórico institucional en la política social

downloadpdfJosé G. Vargas-Hernández
Centro Universitario de Ciencias Económico Administrativas
Universidad de Guadalajara
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Recibido 22 de enero – Aceptado 16 de febrero

Resumen: Este trabajo se propone hacer una reflexión y análisis sobre el impacto que los marcos de referencia teórico-metodológicos de los diferentes acercamientos neo-institucionales tienen en la política social. El trabajo se cuestiona la funcionalidad y continuidad de las instituciones que tienen a su cargo las funciones de diseñar e implementar los programas de política social, dados los cambios profundos que el entorno de procesos de globalización económica. El método usado principalmente se centra en el análisis crítico y en la reflexión. Se concluye que las instituciones de bienestar y seguridad social deben desarrollar las capacidades tecnológicas, organizacionales y administrativas para crear y mantener efectos institucionales que van más allá de ser conductoras para la eficiencia, la efectividad y el desarrollo equitativo.

Palabras clave: Instituciones, Nueva economía institucional, política social.

Abstract: This paper intends to make a reflection and analysis of the impact of theoretical and methodological frameworks of reference on different neo-institutional approaches in social policy. The paper questions the functionality and continuity of the institutions that are responsible for the functions of designing and implementing programs of social policy, given the profound changes on the environment of economic globalization processes. The method used primarily focuses on critical analysis and reflection. It is concluded that the institutions of welfare and social security must develop the technological, organizational and administrative skills to create and maintain institutional effects that go beyond being conductive to efficiency, effectiveness and equitable development.

Keywords: Institutions, New institutional economics, social policy.

1. Introducción

El objetivo de este trabajo es delimitar los marcos de referencia que facilitan el análisis sociológico, económico e histórico de las instituciones del sistema de bienestar que diseñan e implementan los programas de políticas sociales. Los marcos de referencia teórica metodológica son de utilidad para decidir el tipo de investigación empírica y las formas en que se dan sentido a las instituciones a cargo de las prácticas de bienestar en situaciones más específicas y concretas.

En este análisis, primeramente se reflexiona sobre los alcances de la nueva economía institucional, posteriormente se delimita el rol que juegan las instituciones en el diseño e implementación de la política social en los sistemas de bienestar y seguridad. Sin embargo, a pesar del importante papel y las funciones que las instituciones han desempeñado en forma eficiente, a partir de los cambios en las estructuras de las instituciones públicas de los sistemas de seguridad y bienestar, éstas han mostrado sus disfuncionalidades y discontinuidades. Finalmente, se determinan las implicaciones que estos cambios profundos en las instituciones tienen en la entrega de servicios y beneficios de la política y seguridad social.

2. La nueva economía institucional

A finales de los setentas se inició un movimiento a través de muchas de las ciencias sociales, pero especialmente para las teorías institucionalistas. Este movimiento que inicia la historia de las reformas administrativas del Estado de Bienestar bajo la común preocupación de una fuerte lucha por el redescubrimiento de las instituciones. A este nuevo movimiento se le refiere como nuevo institucionalismo o neo institucionalismo que comprende varios acercamientos teórico – metodológicos que tienen como característica común que intentan explicar el impacto del fenómeno social denominado instituciones en los asuntos económicos, sociales, políticos, etc.

Estos acercamientos teórico-metodológicos relacionan amplios aspectos entre varios ideales de ciencias sociales y acercamientos relacionados con los temas de la ontología y los conceptos de racionalidad que se reproducen bajo el enfoque común del nuevo institucionalismo. El neo-institucionalismo como acercamiento teórico-metodológico se delimita desde tres grandes enfoques: el institucionalismo sociológico, el institucionalismo histórico y el institucionalismo de elección racional.

Tabla 1. Análisis comparativo de los principales enfoques del institucionalismo

Nuevo institucionalismo

Fuente: Elaboración propia con base en las contribuciones de los diferentes autores.

El institucionalismo sociológico se le relaciona con las historias de reformas de cambio plus. Al institucionalismo histórico se le relaciona con los cambios centrados en la historia del pluralismo estructural. Finalmente, el institucionalismo de elección racional se le relaciona con la administración tradicional que busca la eficiencia. Los institucionalismos histórico y sociológico tienen en común un punto dinámico de metas, las cuales pueden ser y dan forma a las instituciones, a diferencia del institucionalismo de la elección racional. Por otra parte el institucionalismo de elección racional y el institucionalismo sociológicos comparten una ambición universal, en tanto que el institucionalismo histórico se dirige a una teoría de rango medio bajo el postulado de que la historia de las instituciones es muy importante.

En el institucionalismo de la elección racional, las metas se relacionan como exógenas y los factores institucionales forman las estrategias y medios. El institucionalismo histórico como la historia del pluralismo estructurado es un recuento empírico de los desarrollos de la reforma administrativa, es un acercamiento de investigación futura que crea espacios para procesos complejos, difíciles de determinar el inicio (Fry, 1995; Richards, 1997).

Estos acercamientos de la teoría social están tratando la emergencia, el desarrollo y evolución de las instituciones relacionadas con las prácticas del bienestar social. No obstante, los análisis desde la nueva economía institucional, son escasos. Ninguno de los análisis sobre las instituciones de bienestar y las políticas sociales opera como marco de referencia coherente para el estudio sociológico y económico del bienestar, aunque estas investigaciones contribuyen a proveer importantes elementos para el análisis.

Desde una perspectiva de la nueva economía institucional, la política social refleja y refuerza la distribución del poder en las estructuras económicas y sociales y los valores culturales contextualizados entre los grupos sociales y el género. La lógica de las relaciones entre el gobierno de un Estado centralizado en materia de instituciones de bienestar social y las instituciones domésticas, con tendencia a ser patriarcales, generan tensiones competitivas creadas por una coexistencia de formas institucionales que son clave para entender por ejemplo, las disfuncionalidades del genero en la división entre lo público y lo privado.

La contextualización del análisis desde la nueva economía política requiere la comprensión de los cambios en la dinámica económica, social y política, de la legislación y la implementación de políticas sociales de la sociedad en estudio. El análisis centrado en el institucionalismo histórico comparativo enaltece la comprensión de la evolución de la diversidad social de las instituciones y organizaciones desde una perspectiva histórica y diversidad requerida para examinar la evolución institucional. Las instituciones se perciben como políticas locales donde las relaciones,  contestación, la negociación y la lucha entre los diferentes grupos sociales ocurren como un asunto de rutina (Clegg, 1989). Por lo tanto, los procesos de cambio institucional sirven para el enfoque y la intensidad de las luchas políticas.

Se asume en la nueva economía institucional que las instituciones de los Estados, mercados y sociedad civil son el resultado y a su vez son contribuyentes a los ambientes culturales e institucionales en los cuales están históricamente localizados. Este análisis tiene que distinguir las condiciones de las posibles soluciones de desempeño institucional en función de los ambientes institucionales. Por ejemplo en las relaciones entre los burócratas del gobierno del Estado  y los grupos de negocios se caracterizan por una autonomía involucrada (Evans, 1995).

Esta autonomía involucrada es un marco de referencia para programar un  desarrollo coherente, conectado y cohesivo que emerge como resultado de un conjunto concreto de relaciones sociales y económicas. Por lo tanto, estas relaciones sociales y económicas unen a las instituciones del Estado con las instituciones de la sociedad y proveen canales institucionalizados para la negociación y renegociación continuada e metas y políticas sociales y seguridad social.

El acercamiento de la sub-socialización de los arreglos institucionales impersonales con sus improbables predicciones de orden o desorden universal (Granovetter, 2004) y el acercamiento de involucramiento (Polanyi, 1944, 1957; Beckert, 2007) asumen que la estructura social determinan la distinción entre mercados y jerarquías empleados por los economistas neo institucionales para explicar el problema de Coase. Un arreglo institucional existente representa un orden establecido y un patrón de interés y distribución del valor entre los diferentes grupos de interés. La noción de involucramiento a nivel micro se refiere a las conexiones intra-comunitarias y a las redes extra-comunitarias mientras que a nivel macro se refiere a las relaciones del Estado con la sociedad y a capacidad institucional y la credibilidad.

La credibilidad de las instituciones de los nuevos gobiernos democráticos se sustenta en su capacidad para nutrir las instituciones de bienestar de la sociedad civil previenen la anomia y la enajenación del ciudadano (Hagan, Merkens & Boehnke, 1995; Mishler & Rose, 1997; Inglehart 1977; Woller, 1996). Esta anomia ciudadana es un elemento endémico de todas las transformaciones sociales (Galtung, 1995).

El neo-institucionalismo comparativo expande el desempeño institucional en forma empírica no normativa cuando considera que el involucramiento en las relaciones sociedad-Estado-Mercado a nivel macro en la procuración de las políticas sociales, pueden ser sinérgicas si se logra la autonomía con coherencia institucional, la competencia y la capacidad  como componentes de la integridad organizacional. Así, la existencia de las instituciones de bienestar son distinguidas no tanto por sus cualidades informales y formales siempre presentes sino más bien por las estructuras de las relaciones personales y las redes de relacione entre y dentro de las firmas.

Desde el acercamiento de la nueva economía institucional, la noción de involucramiento es útil para explicar las relaciones económicas de las instituciones de los sistemas de bienestar y de la política social. El alto grado de densidad y características de las relaciones sociales y económicas que se realizan con la implementación de programas de política social imponen considerables restricciones a los miembros de las comunidades que intentan hacer modificaciones de la membrecía a redes de intercambio de bienestar más grandes, extensas y sofisticadas coordinadas por instituciones formales y complejas y el Estado de Bienestar.

Las formas de intercambio están intrincadas con las redes de relaciones sociales con problemas en la coordinación de intercambios de beneficios debido a las implicaciones para obtener la participación en las nuevas formas institucionales. La tendencia de la participación pública en el contexto de la política social tiende a ser automática, no restringida, peligrosamente disfuncional a los sistemas políticos y administrativos (Cupps, 1977, p. 478). La consulta se convirtió en la norma, institucionalizada como un componente estandarizado del proceso político.

Durante los noventas, las leyes dieron a las personas afectadas  por las nuevas regulaciones el derecho a negociar sobre el contenido de la política social. Por lo tanto, el proceso de decisión se ha movido más allá de la consulta para juntarse con las reglas de decisión. El neo-institucionalismo comparativo identifica explícitamente las relaciones sociales autónomas e involucradas en la procuración de la política social como formas distintas de capital social. El capital social se define como la naturaleza y el grado de las relaciones personales en la comunidad y las institucionales, las cuales de hecho determinan los tipos y las combinaciones de estas relaciones.

La economía neo-institucional prueba que los arreglos contractuales del mercado no son superiores a las relaciones jerárquicas porque pueden causar problemas que surgen de las relaciones entre el principal-agente, tales como selección adversa y daño moral que costos de transacción desde la formulación y vigilancia de contratos (Le Grand & Bartlet, 1993, pp. 19-34). Las preocupaciones de la economía y sociología clásicas se centran en la naturaleza y el grado de las relaciones sociales que varían dentro y entre diferentes sectores institucionales. Sin embargo, las tareas desempeñadas por estas relaciones necesariamente cambian cuando el intercambio económico llega hacer más sofisticado.

La confianza y las normas de reciprocidad, la justicia y la cooperación entre los agentes del bienestar y la seguridad social son atributos de beneficios nutridos por combinaciones particulares de relaciones sociales que son innegablemente importantes para facilitar y reforzar el desempeño institucional eficiente. Sin embargo, estos atributos no existen independientemente de las relaciones sociales.  En todo caso, la existencia de poco o mucho del capital social en cualquier nivel institucional dado puede impedir el desempeño económico de las instituciones.

Los neo-institucionalistas comparativos de desarrollo (Portes & Sensenbrenner, 1993) han tratado los diferentes elementos implícitos en los aspectos positivos tanto de los grupos y comunidades particulares como de las instituciones de política social en que su capital social puede ayudar a producir otras cualidades deseables en los bienes y beneficios públicos de los grupos. Si se cultivan y mantiene el capital social en las organizaciones sociales y las relaciones beneficiosas entre las comunidades y las instituciones del sistema de bienestar, se disipan los efectos negativos, la discriminación, etc.

El enfoque neo-institucional a nivel macro de Portes & Sensenbrenner (1993) identifica las relaciones institucionales sinérgicas del Estado y la sociedad en países en desarrollo alentadas donde los ambientes socio-políticos y económicos son más predatorios. Sin embargo, las limitaciones conceptuales y empíricas de la literatura institucionalista comparativa sugieren la necesidad de un más amplio y más dinámico modelo que abarque ambos dominios.

La literatura neo-institucionalista comparativa identifica diferentes tipos de relaciones sociales que contribuyen a la formación de capital social, cuya presencia, ausencia e interacción tienen consecuencias en la efectividad y eficacia de los programas de políticas sociales. Las instituciones cohesivas y coherentes se esfuerzan por empoderar a diversos grupos de la sociedad civil para facilitar el desarrollo de autonomía beneficiosa en la rendición de cuentas ambos hacia dentro y entre los diversos grupos sociales beneficiarios de políticas sociales.

La construcción de la racionalidad de los agentes (teoría de la elección racional o racionalidad instrumental) y el acercamiento al resultado de las instituciones, normas primordiales o cultura (Institucionalismo), para explicar o refutar los argumentos de la presencia de las relaciones sociales en cualquier lugar y tiempo, limitan los alcances de la investigación en el campo de las políticas públicas. El análisis centrado en explicaciones sociales estructurales de la actividad económica que identifica los tipos y combinaciones de las relaciones sociales involucradas, el ambiente institucional que les da forma y su emergencia histórica y continuidad, es un acercamiento más coherente para el estudio de las políticas sociales.

Las configuraciones institucionales afectan las fuerzas que moldean la gobernabilidad y gobernanza de las estructuras de poder que forman el Estado. Las configuraciones institucionales son formadas por las relaciones de las estructuras de instituciones y las fuerzas competentes con y dentro del proyecto de construcción del Estado que se crea con el propósito lleno de ficción constitutiva en voluntad de estatidad que varía en espacio, porosidad y la forma de la división pública / privada (Viswanathau, 1995, p. 31; Suad  1997). North (1996) hace énfasis en la necesidad para adaptar los cambios y tomar riesgos para lograr la eficiencia entre las instituciones en los procesos de privatización y resolver problemas sociales.

En este acercamiento estructuralista se considera que la política social testifica las luchas de clases sociales por la defensa de sus propios intereses (Balwin, 1990) y el surgimiento de las estructuras institucionales del Estado de Bienestar y los conflictos de la sociedad moderna (Lowe, 1997) por lograr mejores niveles de bienestar y seguridad social. Los problemas de acción colectiva que se relacionan con los procesos históricos institucionales que involucran como variables mediadoras el grado de coordinación de las interacciones benéficas con las dimensiones y combinaciones de las relaciones sociales, son más constructivos.

3. Las instituciones de la política social

El Estado-nación es la institución más mitologizada de todas las instituciones modernas (Chandhoke, 1995) en referencia directa a las instituciones de bienestar. La política social que siempre se ha dado por supuesta y que ha tenido un rol relevante en el diseño del Estado de Bienestar de la posguerra, se ha convertido en el cliché de la nueva política social. Más que sustentar las discusiones sobre la política social tradicional en acercamientos teórico-metodológicos se han centrado en descripciones de los programas enfatizando los buenos deseos para lograr objetivos de bienestar social.

La evolución del capitalismo industrial y las instituciones democráticas han dado origen a que los retos económicos de la clase trabajadora encuentren una posible solución en las relaciones entre los electores y el Estado. En este sentido, la política social pasa al terreno de la lucha de clases cambiante, con miedo al desorden y a la movilización popular. Con el desarrollo y expansión del comercio y la estabilización social, las instituciones del sistema nacional de bienestar se debilitan en la protección a los individuos contra las asperezas de las instituciones del mercado.

El análisis de los fenómenos económicos y por ende de la política social, desde la perspectiva del papel de las instituciones y las normas (Institucionalismo) se suprimió en el siglo XIX cuando los economistas-políticos clásicos y los utilitaristas se sustentaron en la Riqueza de las Naciones más que en la teoría de los sentimientos morales.

Weber (1991) consideró la confianza ejercitable en la política social de que las instituciones formales y los arreglos de grupos particulares usan diferentes mecanismos para dar cumplimiento con las reglas acordadas de conducta. Por ejemplo, mientras que las burocracias usan mecanismos legales racionales y las familias emplean mecanismos informales sustitutivos de política social. Los institucionalistas comparativos extienden la tesis weberiana argumentando la existencia de dos dimensiones organizacionales clave, las estructuras internas que establecen y perpetúan capacidad y credibilidad y las relaciones internas a los beneficiarios y grupos de interés.

Los análisis sobre el biopoder de Foucault (1966 &1996) apuntan directamente al diseño e implementación de las prácticas asociadas con las instituciones de bienestar. Las instituciones que tienen a su cargo las prácticas del bienestar se involucran en procesos de control a través del ejercicio de diferentes formas del poder sobre los demás participantes. El campo del poder que ejercitan las instituciones sobre los ciudadanos se da en un espacio de relación entre los agentes e instituciones que tienen en posesión común el capital necesario para ejercitar las posiciones económicas, culturales y sociales dominantes.

El modelo institucional de Estado de Bienestar, de acuerdo a la tipología de Titmus (1974), es aquel que implementan programas de bienestar social, redistribuye los recursos y realiza la meta de igualdad. Los sistemas institucionales de bienestar se sustentan en la promoción de los valores de solidaridad e igualdad si los beneficios son universales derivados de ingresos públicos generales.

Los otros dos modelos son el Estado de Bienestar residual con programas que garantizan meramente un mínimo nivel de apoyo y el modelo de logro-desempeño industrial basado en principios de logro y status social, Los sistemas de bienestar basados en el logro proveen ganancias relacionadas con los beneficios como recompensa por trabajo pagado y en base a las contribuciones a la seguridad social pero mantienen las diferencias de status entre los grupos sociales.

Los gobiernos conservadores desde 1974 han venido realizando cambios radicales y permanentes de políticas sociales e instituciones de bienestar inconvenientes para el modelo de Estado de Bienestar. Jessop (1990 & 1994) argumenta la transición del Estado de bienestar schumpeteriano en el cual el empleo pleno local es priorizado a favor de la competitividad internacional y los derechos sociales redistributivos toman segundo lugar en una productivista y reordenada política social. Los instrumentos tradicionales de política social implementados son diferentes al modelo profesional. Los cambios han sido profundos, desde un acercamiento al papel y funciones del Estado de Bienestar en la provisión de servicios de bienestar para todos a un rol diferente de proveer apoyos solo para los pobres, en un tipo de política social más productivista y disciplinaria.

El capital social como acercamiento teórico para el análisis de la política social se sustenta y se extiende en los trabajos de Durkheim (2003), Weber (1991) y Simmel (1986) sobre las funciones de los diferentes tipos de las relaciones sociales que afectar los resultados institucionales. Los análisis de capital social sobre las políticas públicas desde los años setentas con enfoques teóricos y empíricos sustentados en los estudios de la nueva economía institucional comparada y la sociología del desarrollo económico se ocupan de las relaciones institucionales del Estado y la sociedad a nivel macro.

El marco de referencia del capital social puede tener más influencia para el análisis geográfico de las instituciones que trascienden los niveles micro y macro. Lo que parece ser infructuoso. La investigación estratégica (Merton, 1987) facilita el análisis de dilemas del desarrollo en las sociedades pobres. Por ejemplo, las tareas de abajo hacia arriba de acoplar y desacoplar entre los grupos sociales con requerimientos económicos expansivos y el establecimiento de una sinergia durable entre las instituciones de desarrollo coherentes con sus grupos constituyentes. Además, la forma en que las interacciones entre los grupos sociales y los constituyentes cambian en el tiempo la importancia relativa de cada dimensión.

Se ejemplifica con las instituciones de micro finanzas Grammen Bank en Bangladesh que benefician a grupos de mujeres pobres y que logran altas tasas de recuperación en una compleja estructura institucional que involucra ahorros rotativos, asociaciones de crédito, fuentes colaterales, etc. Las relaciones de los beneficiarios se formaron espontáneamente en una estructura de abajo hacia arriba como una reacción  al aislamiento de las instituciones financieras tradicionales. Esta iniciativa es promovida por organizaciones no gubernamentales externas a las comunidades que sirven.

El concepto de habitus (Bordieu, 1996, 1994, 1993, 1990 & 1980; Calhoun, 1993) es relevante en las instituciones de bienestar como contacto entre las instituciones de la política social y los beneficiarios, en un campo de bienestar. El modelo del campo de bienestar apunta a la forma en que se canaliza el capital económico en los programas de política social. En este modelo de campo dinámico de bienestar, diferentes factores y mecanismos involucrados influencian internamente los esfuerzos del bienestar. Por lo tanto, las diferentes formas de política social, tales como las de salud, educación, alimentación, vivienda, empleo, seguridad social, etc., despliegan estructuras de dominación que activan diferentes habitus e intereses.

El modelo de campo de Bourdeiu ofrece es herramienta realista para el análisis de las instituciones y prácticas del bienestar (Peillón, 1998) porque permite determinar el tipo y nivel de desarrollo de bienestar y sus implicaciones de las instituciones, políticas, programas y prácticas de bienestar social.

En Gran Bretaña por ejemplo las discusiones se acercan a los análisis de Kramer (1981) que enfatizan el papel del sector de agencias voluntarias y su función en el Estado de Bienestar. El nuevo modelo de bienestar Británico impulsado por Thatcher está comprometido con la soberanía parlamentaria y la inserción de instituciones intermedias como el servicio civil de la autoridad ejecutiva. En consecuencia en muchas áreas del poder del Estado, la tendencia hacia la centralización se ha incrementado, opuesto a la persecución de los procesos de descentralización (Martin, 1998). Como resultado, la vida ha llegado a ser más dura aceptando las excusas y las apologías que ceden el lugar a una política social más consumista como parte de los incrementos de los costos de cambio económico, social y demográfico.

La teoría de la acción comunicativa formulada por Jurgen Habermas (1987), que analiza la colonización de la vida del mundo en relación con el bienestar social, hace un acercamiento a las instituciones del Estado de Bienestar que intercambian la obtención de su legitimidad por las recompensas monetarias. Por lo tanto, si las instituciones de bienestar que son apoyadas para servir y se les permite a usar sus propios instrumentos, entonces simplemente pueden colonizar el mundo de las personas.

La literatura feminista sobre las instituciones de bienestar se dirige a analizar el desarrollo de los programas de política social. Los análisis centrados en las teorías feministas conectan la reproducción de desigualdades de género con las instituciones de bienestar y se enfocan en las diferentes formas en que  la política social sostiene y refuerzan la dependencia de la mujer. Las instituciones de bienestar gubernamentales y locales pueden desarrollar diferentes formas patriarcales que regulan y norman los comportamientos de género y parentesco a través de las diferentes formas y códigos de comunicación, los modos de operación y prácticas subsidian las continuidades entre las diferentes esferas económicas, sociales, políticas, culturales, religiosas, etc.

Las críticas feministas se orientan a considerar la política social del Estado de Bienestar como un conjunto de relaciones de apoyo  y de dependencia dentro de las familias, dando espacio a las mujeres para mantener los roles del cuidado y control de la reproducción.

El acercamiento del institucionalismo francés con sustento en la filosofía política europea da lugar al concepto de exclusión social y sus implicaciones políticas y sus relaciones con los mercados en el acercamiento de titularidad (Sen, 1987), el Estado y la ciudadanía, y la sociedad civil. La exclusión social enfatiza la agencia y el papel de las instituciones sociales. Al extender el concepto de titularidad, Bartlett (1995) examina la significancia de la carencia de activos a la pobreza continuada de la pobre gente.

Por ejemplo, cuando las instituciones del sistema de bienestar no tienen voluntad para tratar con los ciudadanos por ser considerados como muy riesgosos, como en el caso para apoyar programas de financiamiento de vivienda con tasas de intereses altas e instituciones financieras informales, se forman mercados segmentados con consecuencias más adversas para los excluidos. El paradigma consumista en la reforma del sistema de bienestar del sector público es fácilmente susceptible de manipulación por los políticos y los administradores públicos para fortalecer y legitimar sus instituciones y su poder institucional contra la de los  productores y consumidores.

La conexión de los fundamentos y funciones burocráticas entre los diferentes ámbitos institucionales (Rueschemeyer & Evans, 1985) del sistema de bienestar y las relaciones del capital social como un recurso moral, la confianza y  mecanismos culturales definen y refuerzan las fronteras del status de los grupos beneficiarios de la política social. No obstante, los conservadores relacionan el Estado con la sociedad en un juego de suma cero, en tanto las instituciones de la sociedad civil ganan lo que el Estado pierde.

No obstante se deja sin resolver las relaciones del capital social con la infraestructura y el contenido, medio y mensaje de las relaciones sociales. La infraestructura de las instituciones de bienestar desde el lado de la oferta y el comportamiento de los beneficiarios desde la demanda deben ser considerados en el diseño e implementación de los programas de asistencia social.

Estados con sistemas políticos y administrativos altamente institucionalizados enfatizan los diseños organizacionales para la formulación e implementación de la política social Ancoin (1990). Las reformas estructurales e institucionales del sistema de bienestar parecen ser inevitables para modificar el modelo de administración pública tradicional como resultado no siempre en la misma lógica institucional del amalgamiento de elementos institucionales, contextuales y temporales.

Sin embargo, a pesar del anti-burocrático y post-burocrático clamor de la reforma institucional del sector público del sistema de bienestar, los resultados son inciertos en tanto implican negociación institucional entre la burocracia pública y el poder profesional que tratan de reconstituirse a sí mismos en su autonomía y dominación dentro de la nueva cultura administrativa y contexto.

Las reformas institucionales del sistema de bienestar pueden ser consideradas como procesos interactivos entre varios actores institucionales y burocráticos activamente involucrados en estrategias que promueven el auto interés en contextos contingentes y ambiguos. Los medios para perseguir las reformas institucionales del sistema de bienestar varían considerablemente en el locus y el enfoque dependiendo de la historia, la política y los elementos institucionales de los Estados nacionales involucrados, los motivos nacionales y los estilos de la reforma.

La aplicación de técnicas de la Nueva Administración Pública rediseña las instituciones del Estado de Bienestar en un Estado Gerencial que modifica estructuras, comportamientos, procesos, cultura, ideologías y prácticas en las políticas de bienestar a (Clarke, Newman, 1997).

En un contexto histórico e institucional marcado por un pluralismo heterogéneo de necesidades e intereses en conflicto, las reformas de la nueva gerencia pública de las instituciones de bienestar social, bajo el enfoque de la implementación, se alientan los procesos de descentralización a favor de los sujetos institucionalmente autónomos, y se incrementan la consciencia y la responsabilidad.

Sin embargo, es en las clases sociales de los sistemas políticos donde son obviamente reflejados aquellos cambios genuinos que son al menos parcial e imperfectamente traídos por la reforma administrativa. Más allá de un perfecto arreglo entre intención-resultados e impacto en los procesos de la reforma administrativa se considera el valor dominante que establecen herencias políticas específicas y los arreglos institucionales incluidos y quizás particularmente configuraciones entreveradas de poder específicas a las naciones individuales.

La orientación de los procesos de descentralización de las instituciones de bienestar social se enmarca en un contexto institucional basado en el principio cooperativo sujeta a una lógica dualista orientada a determinar la separación entre las respectivas áreas de responsabilidad. La descentralización reacomoda los procesos institucionales caracterizados como signo del incremento en necesidades unitarias, la formación y crecimiento de ambos el Estado Federal o unitarios y los gobiernos locales.

La noción de subsidiariedad institucional favorece las iniciativas de organizaciones privadas y asociaciones y grupos sociales con la participación de las instituciones públicas. Bajo el principio de subsidiariedad la descentralización ocurre en dos fases que son lógicamente distintas aunque estrechamente conectados para la determinación de criterios de asignación de poderes dentro de diferentes niveles institucionales de un lado y la distribución concreta de poderes singulares del otro lado.

En la organización descentralizada se redefinen y rediseñan las relaciones existentes entre las estructuras del Estado nacional y las organizaciones e instituciones locales con autonomía como patrimonio. Las instituciones locales territoriales son parte de las estructuras del Estado unitario como una expresión de la voluntad de las partes definidas territorialmente del Estado comunitario. Sin embargo, los procesos de descentralización garantizan poco el balance de poder entre los diferentes niveles institucionales que se deja para la negociación.

Los cambios sutiles en el diseño e implementación de las políticas sociales modifican el financiamientos de los beneficios para transformar las instituciones que formulan e implementan políticas progresivas en regresivas o viceversa, tomando en cuenta los análisis comparativos de las situaciones locales e internacionales. El gobierno ya no es confinado solamente al Estado-nación, sino que ahora puede involucrar un rango de instituciones públicas y privadas que van de los niveles de lo nacional a lo local, a la comunidad y al vecindario, para alcanzar sus metas de provisión de bienestar social. Esto da lugar a una continuidad bajo nuevas formas de gobernanza (governance) y a la fragmentación en la entrega de los beneficios de bienestar y seguridad social.

De esta forma, la creación de los quasi-mercados internos y los contratos del gobierno tan usados en los ochentas, por ejemplo, difieren del involucramiento de una ciudadanía activa y democrática insertas en las organizaciones sociales voluntarias. La estructura básica y las formas de operación de las organizaciones sociales sin fines de lucro se caracterizan por ser un sector institucionalmente separado del Estado, que asigna y distribuye recursos sin fines de lucro, con formas propias de autogobierno y participación voluntaria (Salamon, Anheir, 1997; Johnson, 1997).

La exclusión social como marco de referencia para el análisis de las relaciones en un sistema de bienestar se enfoca en la agencia, las estructuras institucionales, los procesos sociales, los contextos y la multidimensionalidad económica, política y social para relacionar la pobreza, el empleo y la integración social. El análisis toma en cuenta las fuerzas económicas, sociales e institucionales que causan o previenen la inclusión social al igual que las políticas sociales que atienden la exclusión social.  Los análisis sobre la exclusión social se relacionan con las implicaciones en los derechos económicos, sociales, civiles, políticos, culturales, etc., el mejoramiento en las formas de vida, el acceso al mercado, participación e identidad social, etc.

La perspectiva de la investigación convencional de la eficiencia interna de los sistemas de bienestar social arriesga desviar la atención fuera de los problemas reales de las instituciones de la administración pública porque son problemas estructurales que requieren coordinación interinstitucional (Metcalfe, Richards, 1993, p. 118).

4. Disfuncionalidades y discontinuidades

Las sociedades sub-gobernadas por el Estado son tan hostiles al desarrollo equitativo como las economías sobre gobernadas, sin que en ambas se logren resultados eficientes y eficaces. De acuerdo a Suad (1997), en el Sur se encuentran los Estados postcoloniales con instituciones de bienestar y seguridad social impactadas por su experiencia colonial en sociedades pre-estatales. Las instituciones centrales de organización que estructuran jerárquicamente la economía, sociedad, políticas, religión, etc., son formales y dominantes burocráticamente. En este tipo de sociedades, las instituciones de bienestar centralizadas desplazan a las locales, tienden a evaluar e institucionalizar las fronteras y discontinuidades entre las diferentes arenas del bienestar social y a mantener más las sociedades al nivel de Estado, sobretodo en Estados fuertemente centralizados.

Las políticas de desarrollo económico descuidan la formación de capital social en sus propuestas para fortalecer las economías del mercado y las instituciones democráticas de bienestar social. Con frecuencia, las instituciones de bienestar justifican sus disfuncionalidades con intervenciones orientadas a diferentes objetivos, tales como la ecología o la democracia, más que a los valores de las personas quienes son los receptores de la actividad de las políticas públicas, los valores que reflejan los preceptos teóricos propios de las personas, las interpretaciones de la naturaleza o principios de gobierno.

En un contexto cambiante de procesos de globalización y demográficos se critican los alcances de la política social. El concepto de exclusión social se usa en los debates sobre las instituciones de bienestar y las políticas sociales para el análisis de la emergencia de patrones de un rango de dimensiones de quienes están en condiciones de pobreza, privación y desventaja social y económica (McPherson, 1998). Es una noción compleja de situaciones y procesos de marginalización y aislamiento social y privaciones económicas que experimentan los individuos que ocurre en sociedades fragmentadas en sus relaciones sociales que dan lugar a dualidades y a rupturas de la cohesión social.

La investigación empírica reporta que los procesos de exclusión social es el resultado de las interacciones de las instituciones del mercado, el Estado, la ciudadanía y la sociedad civil presionadas por tendencias como lo crecientes procesos de globalización que se asocia a la pérdida de la soberanía de las naciones y capacidad en la toma de decisiones, la mala distribución de los activos que obstaculiza su disponibilidad para importantes segmentos de la población y las estructuras económicas, sociales y políticas que determinan el ejercicio del poder y el status de los diferentes grupos sociales. Gamble & Payne (1996) se cuestionaron si los bloques económicos regionales son una respuesta creciente a las fuerzas globales que permiten el desarrollo de instituciones económicas políticamente más fuertes (George, 1996).

Debido a que no existen instituciones sociales capaces de fortalecer las virtudes cívicas y exigir su aplicación, dejan al Estado la enorme tarea de institucionalizar las funciones necesarias para suplir lo que la sociedad ha perdido. Por lo tanto, si las estructuras morales de las instituciones sociales como la familia y la iglesia pierden su importancia en la enseñanza de los estándares de comportamiento ético, el reclamo de los derechos de bienestar social que están disponibles son considerados como acciones racionales más que por necesidad.

La ineficiencia y rigidez de las instituciones burocráticas que no logra los resultados expanden su militancia política en forma renegada para incluir los programas de apoyo al bienestar social y al alivio humanitario de organizaciones comunitarias y como último recurso a organizaciones filantrópicas internacionales. Es difícil determinar las condiciones bajo las cuales las instituciones disfuncionales, destructivas y moribundas en Estados que son predatorios, débiles o indiferentes, sigan administrando programas de políticas sociales sin dar paso a la emergencia de instituciones de sistema de bienestar más funcionales, constructivas y responsables y activamente desarrollistas.

Hay evidencias abundantes de abusos, corrupción y escándalos en las instituciones del sector público que tienen a su cargo la función de administrar los programas de las políticas sociales a pesar de las buenas intenciones de burócratas profesionales con acciones y comportamientos guiados por códigos de ética. Las bondades de los más nobles propósitos se pierden en los laberintos de la corrupción, en la implementación y aplicación errónea, en problemas de logística para una entrega eficaz y eficiente, etc.

Al final, muchas instituciones de desarrollo de bienestar social, más que los pobres, marginados y excluidos socialmente, son las beneficiarias, dependiendo del tipo de relaciones sociales y circunstancias políticas que hay que tomar en consideración. Por ejemplo, determinada política social que profesa su intención para mejorar la condición de muchos de los pobres, beneficia solamente a ciertas personas e instituciones en términos de ingresos, estatus y poder.

Las deficiencias y carencias sociales combinadas con las financieras de las instituciones y organizaciones públicas en una sociedad civil permiten ventajas a las organizaciones y agencias de los sectores voluntarios y filantrópicos para realizar programas de bienestar social. Las percepciones sobre las reformas de bienestar, la voluntad política de los gobiernos y partidos políticos y la inercia de las instituciones de bienestar para implementar los programas y prácticas son factores a considerar.

Las condiciones legales relevantes en la política social progresiva se convierten en inflexibles e impersonales. Las estrategias de diseño e implementación de políticas de bienestar social se dirigen al logro de resultados macro económicos sin contribuciones a los fundamentos micro -institucionales de los cuales dependen. Se sobre-explotan las estructuras de los incentivos  y la flexibilidad que los mercados proveen sí que se definan con claridad las bases institucionales de mejora del bienestar humano y elevar la productividad de los pobres.

5. Implicaciones para el diseño e implementación de la nueva política social

Los marcos de referencia sociológicos y económicos requieren que las instituciones y las prácticas del bienestar se localicen en las dinámicas internas de un determinado contexto social y económico. En los programas de políticas sociales universales las interacciones entre las instituciones y los beneficiarios adquieren un carácter diferente tomando en cuenta las diferentes áreas del sistema de bienestar. La historia demuestra con evidencias que el desempeño económico de una sociedad depende de sus instituciones. En los arreglos institucionales se establecen las relaciones entre las instituciones del Estado, la sociedad civil y el mercado que se incorporan bajo políticas sociales sensibles y sensatas.

Todos estos factores determinan las funciones del Estado, la sociedad y el mercado en los acercamientos a los proyectos de desarrollo adoptado por los gobiernos y en la asignación y acumulación de los recursos, los programas de políticas sociales la reducción de la pobreza, el crecimiento económico y la transformación estructural. La sociedad civil  puede reconstruirse bajo un diseño de naturaleza emancipatoria (Chandhoke, 1995) a partir de establecer que todas las instituciones de bienestar en la sociedad civil son igualmente susceptibles a los procesos de democratización. En algunas situaciones, la exclusión social se reduce por las innovaciones instituciones que compensan las fallas del mercado con la oferta de bienes y servicios públicos.

Los estándares de conducta ética resultado de estructuras morales que guían a los individuos y que fueron enseñados por otras instituciones sociales y religiosas son un complemento aunque no necesitan ser parte de las políticas sociales del Estado. En aquellas sociedades donde los problemas de acción colectiva son resueltos eficientemente y eficazmente, las diferencias institucionales y organizacionales son abismales con respecto a aquella sociedad en donde sus instituciones están en permanente defección mutua que conduce a hostilidades, frustraciones e inconveniencias, como resultados inevitables de la cultura.

Las relaciones entre las instituciones del Estado, la sociedad y el mercado se mantienen en las formas estructurales de arriba hacia abajo con agenda de desarrollo en la que deben ser involucradas las comunidades a las que busca servir con programas de políticas sociales para lograr su credibilidad y efectividad. En este tipo de estructuras institucionales facilitan la introducción, sostenimiento e institucionalización paradójicamente de abajo hacia arriba. Por lo tanto ambos tipos de estructuras institucionales son complementarios y necesarios en suma positiva para lograra los propósitos de los programas de políticas sociales y de bienestar.

En los disturbios sociales los individuos descubren capacidades del poder y actúan conforme en formas de organización política y económica orientados por nuevos arreglos institucionales de bienestar social para crear el compacto social que mejor se ajuste a sus demandas.

En la expresión espacial de las políticas sociales y de bienestar un error en el diseño e implementación es la no consideración de espacio para las instituciones tradicionales de seguridad y bienestar que mantienen las comunidades como parte de los componentes culturales y sociales de su estilo de vida. Las economías con tendencia a ser endógenas en materia de bienestar social, centran las responsabilidades en instituciones locales como la familia y las instituciones de beneficencia comunitarias, con sistemas más apropiados de realimentación que les permite ser auto-sustentables e incluso experimentar retornos dinámicos de crecimiento, aparte de que son más centradas en las necesidades de los beneficiarios.

Las iniciativas de programas de bienestar de abajo hacia arriba, las comunidades más informales a niveles de familias requieren de conexiones a niveles más formales y amplios de sistemas institucionales extra comunitarios. Estas conexiones deben ser forjadas en de tal forma que en la integración incremental se acumulen nuevas formas de capital social que involucre a los miembros que no son de la comunidad en las iniciativas de programas de desarrollo centradas en las políticas sociales. Sin embargo, muchas preocupaciones emergen aquí, por ejemplo, los grupos militares y las mafias emergen para proveer la protección privada y de seguridad social que las instituciones públicas formales designadas no pueden.

El desarrollo institucional de organizaciones sociales y filantrópicas tales como las iglesias, las caridades privadas y las organizaciones gubernamentales y cuasi-gubernamentales mientras se presentan a sí mismas como que son las que mantienen y guardan los valores de servicio para el bienestar social como ideales, cuando lo que persiguen es un curso apropiado a sus propias agendas e intereses. Las dinámicas institucionales y organizacionales pueden explicar los resultados de cualquier política social con una estructura institucional. Los efectos significativos incluyen la competencia en los proyectos de administración de los programas de políticas sociales y el balance de los receptores o beneficiarios de dichos programas de bienestar.

El desarrollo institucional del sistema de bienestar de las comunidades étnicas se entorpece por el tenue estatus legal y falta de reconocimiento que da lugar a una amplia discriminación de determinados grupos sociales que debilita su identidad y compromiso con las instituciones. Estos grupos sociales se convierten así en excluidos de las instituciones sociales, cívicas, financieras, gubernamentales, etc. a tal grado que se convierten en enclaves y donde solo quedan las instituciones centradas en la organización de familiares para satisfacer los requerimientos básicos de seguridad y crédito. Sin embargo resulta paradójico que no son los recursos financieros los más necesarios de las instituciones.

El supuesto de gobernanza del Estado se mantiene para otras instituciones que tienen una agenda de desarrollo sin que tengan la capacidad para dar respuestas con procesos transparentes y rendición de cuentas, al mismo tiempo que cultivan un ambiente social más justo y participativo con los beneficiarios. La creación de un ambiente sinérgico implica el desarrollo de relaciones en varios niveles, entre los grupos y comunidades locales con relaciones sociales externas y más extensivas a la sociedad civil, entre la sociedad civil y las instituciones a nivel macro y entre instituciones de los sectores corporativos.

El papel de las instituciones del Estado es fundamental en las tareas de la política social para atacar simultáneamente desde una perspectiva global y sistemática del Estado que implica acción coordinada en los mercados primarios, las instituciones políticas y los valores culturales y desde la perspectiva de los actores sociales por sí mismos. En esta situación, se requiere fortalecer las capacidades de los actores sociales (Figueroa, Altamirano & Sulmont, 1996, p. 89-92). A nivel micro los programas de políticas sociales y seguridad social deben buscar  nutrir la organización participativa de los beneficiarios quienes deben ser empoderados para asumir crecientes niveles de responsabilidad y compromisos para su propio bienestar y desarrollo humano al mismo tiempo que se construyen relaciones entre las comunidades locales y las instituciones formales.

Las agencias de desarrollo regional para promover los programas de políticas sociales para el bienestar y la seguridad social, son instituciones regionalmente basadas públicamente financiadas y fuera de la principal corriente de control central y la administración de los gobiernos locales diseñadas para promover el desarrollo económico (Halkier, Danson, 1996).

Los receptores o beneficiarios de programas de políticas sociales y de seguridad social pueden inicialmente requerir de inducción básica pero en el largo plazo las medidas primarias del éxito del programa deben extenderse a todos los involucrados. Todos los agentes y actores involucrados deben asumir incrementalmente la responsabilidad para la viabilidad de las nuevas instituciones de bienestar y se establecen mecanismos para asegurar el acceso a las instituciones del sistema de bienestar y para sostener su participación. Las instituciones de bienestar deben desarrollar las capacidades tecnológicas, organizacionales y administrativas para que sean capaces de crear y mantener efectos institucionales que van más allá de ser conductoras para la eficiencia, la efectividad y el desarrollo equitativo.

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Para citar este artículo: Vargas-Hernández, J. (2014). Reflexiones sobre el impacto del nuevo institucionalismo económico, sociológico e histórico institucional en la política social. Iberoamérica Social: revista-red de estudios sociales, II, pp. 117-138. Visto en: http://iberoamericasocial.com/reflexiones-sobre-el-impacto-del-nuevo-institucionalismo-economico-sociologico-e-historico-institucional-en-la-politica-social