Miryam Edith Barón Colmenares
Universidad de Baja California, Nayarith, México.
ORCID: 0000-0002-8454-697X
miryamebaron@gmail.com
Recibido: 13/02/2022 – Aceptado: 20/04/2022
Resumen: Si bien es cierto que la democracia, per sé, implica la participación de los ciudadanos, su ponderación en términos de cantidad y calidad sigue siendo un reto, aún en el siglo XXI. De otra parte, la incorporación de las nuevas tecnologías como medio generalizado de comunicación, ha impulsado el uso de estas TICs en ambientes no solo de relación persona – persona, también en la relación ciudadano – Estado, lo que puede configurar un importante aporte para la participación ciudadana, a lo que se ha denominado e-participación. En este contexto, el presente trabajo iluminado por los aportes al debate sobre democracia deliberativa busca determinar los alcances y limitaciones de la e-participación como mecanismo para incrementar la democracia deliberativa en el nivel local, aplicados al caso del departamento de Cundinamarca en Colombia. Para ello se utilizó una metodología que, con enfoque cualitativo y desde el paradigma interpretativo, analiza el desempeño en e-participación a partir de la revisión de dimensiones y criterios propuestos por Mora et al. (2017), lo que permitió evidenciar algunos avances en la disponibilidad de herramientas activas para la e-participación, pero serias limitaciones en aspectos como involucramiento ciudadano y visibilidad de la información.
Palabras clave: Participación política, gobierno electrónico, tecnología de la información, ciudadanía, Colombia
Scopes and limitations of e-participation, as a mechanism to increase deliberative democracy at the local level, the Cundinamarca – Colombia case.
Abstract: Although it is true that democracy, per se, implies the citizens participation, its weighting in quantity and quality terms remains a challenge, even in the twenty-first century. On the other hand, incorporation of the new technologies as a generalized mean of communication, has boosted the use of those ICTs in environments not only of person-person relationship, but also in the citizen-state relationship, what can configure an important contribution to the citizen participation, that has been called e-participation. In this context, the present work illuminated by the contributions to the debate about Deliberative democracy, seeks to determine the scopes and limitations of e-participation as a mechanism to increase deliberative democracy at the local level, applied to the case of Cundinamarca in Colombia. To this end, a methodology was used that, with a qualitative approach, and from the interpretative paradigm, analyzes the performance in e-participation from the review of dimensions and criteria proposed by Mora et al. (2017), which allowed to show some advances in the availability of active tools for e-participation, but serious limitations in aspects such as citizen involvement and visibility of information.
Key words: Political participation, e-government, Citizenship, information technology, Colombia
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1. Introducción
La incorporación de las nuevas Tecnologías de la información y la comunicación (TICs) como medio de interacción en la vida cotidiana, ha impulsado su uso en ambientes no solo de relación persona – persona, sino también en la relación ciudadano – Estado, lo que introduce un amplio abanico de posibilidades que permea la manera en la que se puede desarrollar la participación ciudadana. En las últimas décadas se ha reconocido un avance significativo en los esfuerzos para incrementar los escenarios de participación democrática (Velásquez y González, 2003). En esa línea, un sector del debate académico se focaliza en la participación ciudadana mediada por TICs denominada e-participación.
La participación ciudadana como una expresión de la deliberación es imprescindible para la concreción de los postulados democráticos como coconstructora de las políticas públicas y en general de las decisiones del gobierno. En la actualidad existen muchas alternativas tecnológicas a las que puede recurrir el ciudadano para integrarse a la participación por medios no presenciales, como los expuestos por Lavín (2011): a) propiamente basados en internet: Intranets, Webs 1.0, 2.0 etc, Blogs, Wikis, correo electrónico, broadcasting, WAP, videoconferencias; y b) basados en otras TIC: televisión interactiva, tecnologías de apoyo a la toma de decisiones, tecnologías de seguridad, minería de datos, SMS, etc.
El ingreso de las tecnologías de la información al escenario de las relaciones entre el ciudadano y el Estado conlleva importantes cambios en la manera como se asume la participación, por lo que la literatura académica ha recogido gran diversidad de experiencias. Colombo (2006) relaciona varios casos en los que miembros de las comunidades, desde los años 90 han encontrado espacios virtuales para interactuar respecto de temáticas que les incumben en el contexto de lo público, tanto en Estados Unidos como en Europa. Algunos ejemplos allí mencionados son: Minnesota eDemocracy nacida en 1994 que se fue ampliando hasta permitir que a través suyo los ciudadanos puedan discutir ampliamente temas políticos no solo del nivel local y estatal, sino que incluso asume temáticas federales. En Europa: UK Citizens Online Democracy, espacio de información política en general; Online Democracy in Brent (en el nivel local), destacando que incluía consulta a la ciudadanía; Vote for the EU you want , una experiencia en el ámbito supraestatal impulsada por la propia Unión Europea con la pretensión de aumentar el debate ciudadano con miras a la toma de decisiones de manera electrónica.
Con relación a la participación en España, que de tiempo atrás ha sido objeto de estudio (Castells, 1996); en el relato de Colombo (2006), se menciona algunas: Democracia.web, impulsada por una Fundación con el apoyo del Parlamento de Cataluña; la Web de l’Estatut, surgida en 2004 por la Dirección General de Participación Ciudadana, con el objetivo de habilitar un espacio para participación en la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña. En el ámbito municipal menciona a «Consensus» complementario a la participación presencial y «Madrid participa» que incluye consulta de ciudadanía electrónica.
Desde otra perspectiva, pero sobre el mismo caso español, en 2012, un estudio comparativo sobre los servicios públicos en línea focalizó 48 ayuntamientos del país. Campos (2014) nos ofrece algunas conclusiones arrojadas por este estudio, relacionadas con disparidad en organización y vocabulario manejado, diferenciación entre servicios ofrecidos por los ayuntamientos, dificultades por no disponer de sede electrónica o no inclusión de catálogo completo y claro de los servicios disponibles, entre otras.
En Aberich y Espadas (2012) se revisa una experiencia práctica en Jaén (España), describen la década de los 2000 como de oenegeización y redes, un momento en que los Estados quieren dar un nuevo papel a las asociaciones y ONG, impulsando su participación generalizada. Se considera que la participación democrática juega un papel protagónico para la gobernanza y el empoderamiento la población, pero advierten que la participación de la sociedad civil, gremios, empresas y demás, no se puede traducir en un medio para diluir la responsabilidad estatal y trasladarla a los entes privados. Otros estudios compararon los avances que en la materia se han dado en EE. UU. y Europa, (Alcaide et al., 2012). De manera más reciente, se cuenta con revisiones en torno a aspectos concretos de la e-participación como su medición (Mora et al., 2017) o en su relación con la toma de decisiones (Martínez, 2018).
Por supuesto, también en América Latina se han incorporado espacios de participación a través del uso de medios tecnológicos que complementan la participación presencial y que han sido considerados en estudios como Finquelievich, (2000), Baumann y Jara (2001) y otros en los que se exponen cómo en América Latina se ha multiplicado las posibilidades de participación en línea, mencionando casos como el de Perú (cabinas públicas para la navegación en internet), de manera similar en el Salvador (red de telecentros como iniciativa pública), ejemplo seguido por otros países.
En esta misma línea Kaufman (2005) afirma que, frente a los retos de los medios tecnológicos, los países de América Latina que los encararon en primer lugar fueron Brasil y Chile en 1995, aunque sus programas más completos solo se generaron en 1999 («Hacia una Sociedad de la Información», en Chile) y en el 2000 («Libro Verde de la Sociedad de la Información» de Brasil). A la par, Costa Rica comienza su política en 1997 y diseña su «Agenda Digital» en el año 2001, mismo año en que adopta el «Plan Costarricense de Políticas Públicas en el Gobierno Digital 2002-2006». Por su parte, Argentina contó con «Argentina Internet para Todos» con sitios web y portal gubernamental. Perú inicia «EPerú» en el 2001, con una política nacional de informática en el 2002 y la estrategia nacional de gobierno electrónico en el 2003. Este estudio concluye que, si bien Brasil logró convocatorias más amplias y definidas que otros países de América Latina, en general lo que ha logrado la región es más un modelo tecnológico en donde se dispone información para el ciudadano, pero no se avanza hacia modelos asociativos o de participación. El estudio de otros casos de e-participación en Argentina es recogido también por Menéndez (2012).
El alcance que se espera dar a la e-participación y e-gobierno, se ha planteado por Goldstein (2004), quien parte de un enfoque multidimensional de las problemáticas que intervienen en el manejo de las TIC, democracia y desarrollo, en donde asegura que el e-gobierno opera como una variable independiente capaz de disparar cambios en las variables políticas, sociales, administrativas y culturales -entre otras- que inciden sobre la calidad de vida. Estas problemáticas se siguen abordando también en espacios de debate como congresos y simposios, por ejemplo, el congreso internacional del centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo CLAD, en donde se han tratado temas relacionados con el gobierno electrónico y el acceso ciudadano mediado por TICs, (Mayorga y Córdova, 2007). Otros abordajes pasan por revisiones centradas en las temáticas e intervenciones ciudadanas virtuales en espacios específicos como el Senado (Araya y Barría, 2009); hasta recientes observaciones de su relación con los medios sociales de comunicación, como Twitter (Tommasel et al., 2019).
En el caso de Colombia, los estudios de las nuevas tecnologías y la participación ciudadana, no son tan abundantes, viene al caso mencionar un trabajo inicial con perspectiva de participación, aunque en espacios escolares (Cárdenas y Tovar, 2011). Más adelante, se genera interés por los avances en políticas como las de gobierno en línea, en aplicaciones específicas (Álvarez y Muñoz, 2009), así como en aspectos generales en cuanto programa gubernamental y sus avances en Colombia (Ruiz, 2013); otros trabajos se han ocupado de las herramientas tecnológicas para estudiar la e-participación (Muñoz, 2021); de participación en línea por parte de los jóvenes (Torres, 2020) y de revisiones sobre el avance de gobierno digital (Reyes, 2020).
Por su parte, el concepto de democracia ha llevado a diversas reflexiones en torno a su caracterización y a las maneras en las que puede desarrollarse en una realidad socio-política determinada. Este trabajo se encuentra iluminado por las significativas aportaciones que pueden encontrarse en el entendimiento de la democracia como deliberativa. Desde las postulaciones de Cohen (1989) y el enriquecimiento del debate desde Habermas (1998) a partir de su teoría de la acción comunicativa; así como las producciones de Nino (1997) y Durango (2006) entre otros, revelan la trascendencia del involucramiento ciudadano en escenarios que permitan la argumentación y el debate para el consenso.
Si bien es cierto, el trabajo investigativo doctoral planteado aborda algunos objetivos adicionales, en este documento se recogen los resultados parciales alcanzados para determinar los alcances y limitaciones de la e-participación como mecanismo para incrementar la democracia deliberativa; desarrollados a través de los objetivos específicos: a) reconocer los enfoques de e-participación generados en las últimas décadas b) establecer los avances de la e-participación en el nivel local en Cundinamarca – Colombia.
Las razones que han justificado la propuesta investigativa se derivan, de una parte, del interés por las líneas de investigación que se han monitoreado en estudios bibliométricos como el de Alcaide et al. (2012), quienes a partir del análisis de artículos publicados en materia de e-participación han señalado que se trata de un área aún no madura que demanda mayores abordajes desde la investigación. Por otra parte, la incorporación de las nuevas tecnologías a la vida cotidiana, que de por sí ya venían avanzando, se vieron impulsadas en tiempos de pandemia, ante la necesidad de restringir el contacto físico y suplirlo con medios tecnológicos, a fin de hacer más ágil la comunicación con el Estado para resolver trámites e inquietudes, aumentando con ello la necesidad de verificar si existe un correlativo avance en espacios de e-participación, en este caso, no solamente desde la concepción general participativa, vale decir desde la ampliación cuantitativa y cualitativa de la participación democrática beneficiada por las nuevas formas de relacionamiento conocidas como e-participación, sino como forma de mejorar la democracia deliberativa, con lo que se busca contribuir al debate académico actual en la materia, aportando caminos de reflexión en torno a una ciudadanía mejor escuchada y más interviniente en la toma de decisiones gubernamentales.
De alguna manera, esta esperanza, que podría cristalizarse en distintos niveles del Estado, cobra especial relevancia en la órbita más próxima al ciudadano, su municipalidad (lo que aquí se denomina el nivel local), por tratarse de decisiones que comportan una inmediatez frente a las necesidades de las comunidades, pero aún allí existen grandes vacíos. Este problema no solamente debilita la gobernabilidad de un régimen específico, sino que además deja espacios en blanco, en donde se ubican temáticas que, al no ser avivadas por las posiciones de la ciudadanía, pueden llegar a ser direccionadas de manera contraria a las reales necesidades locales (Subirats, 2002)
Así las cosas, este trabajo se ocupará: a) de la participación ciudadana, destacando la participación ciudadana vista como política pública en Colombia b) del enfoque desde la democracia deliberativa c) de la participación ciudadana mediada por TICs: la e-participación, centrado en el análisis de la e-participación en el caso de Cundinamarca – Colombia, para arribar finalmente a las conclusiones.
2. De la participación ciudadana
Orbitar en torno al concepto de Democracia, de entrada, obliga a contemplarla no como elemento estático y unívoco, sino en relación con otros fenómenos que permiten ubicarla en los diversos contextos y maneras en las que ha sido comprendida. La complejidad del análisis de la democracia conlleva el examen de las trabazones que la caracterizan en cada momento histórico, en el actual, además de contemplar los elementos que la configuran, aparece la preocupación por su vigencia misma.
Es así como en las últimas décadas se evidencia un panorama de incertidumbre, de apatía creciente hacia el sistema político democrático, en lo que algunos han denominado desafección (Diamond, 2001), que deja al descubierto un déficit democrático expresado, de alguna manera, en un cierto desdén por lo público. Aunque, como se ha mencionado, las bases de la democracia se cimientan sobre la oportunidad de participación de la ciudadanía, en tiempos recientes el fenómeno de la desconfianza o desafección, ha generado serios cuestionamientos sobre el ambiente realmente democrático que pueda darse en la actualidad. Diamond (2001) considera que el descontento es un problema grave, sustentado su consideración en algunas cifras que revelan que en América Latina en 2000, solo el 28 % de la población manifestaba al menos un cierto grado de confianza en el Parlamento (o Congreso) y solo alrededor de un tercio en el poder judicial.
Contrarrestar esta orientación se constituye, por tanto, en una búsqueda constante de gobiernos, políticos y organizaciones de la sociedad civil que han venido formulando propuestas innovadoras a fin de acercar a los ciudadanos a la participación activa. En la actualidad, ese camino está permeado por la transformación en los medios a través de los cuales los ciudadanos se relacionan entre sí, que hoy por hoy se encuentra ampliamente mediado por las TIC. La relación ciudadano – Estado puede verse innovada por mecanismos que permiten la colaboración colectiva y el activismo en línea (blogs, webs, wikis, feavys, etc.), todos facilitadores de una participación democrática.
En este mismo sentido, Lavín (2011) considera que el déficit democrático (expresión que, según él, aparece por primera vez en 1977 dentro de un manifiesto de una organización juvenil) ha ido creciendo durante el siglo XX y, especialmente, en el Siglo XXI. De donde emerge la inclusión de las TIC como medio para contrarrestar el fenómeno del déficit democrático que ondea en América y, en general, en el mundo. Pero, si bien es una solución moderna intentar la participación en línea, la respuesta de los gobiernos tradicionales ha sido lenta. En este contexto, es claro que las formas de comunicación presenciales, denominadas por Casacuberta y Gutierrez-Rubi (2010) como formas bajo paradigma 1.0, no responden al paradigma web 2.0, requerido para incluir formas avanzadas de comunicación entre los ciudadanos y el gobierno.
Además, estos nuevos formatos para la interrelación no solo favorecen la participación de la ciudadanía, (Ramírez, 2015) sino que (desde la perspectiva deliberativa) pueden contribuir al enriquecimiento del debate en la sociedad civil para la consecución de sus fines, entendidos en el alcance que les asigna Ochman (2004), esto es, referidos a la construcción de identidades y la definición de las necesidades que éstas implican, pero no necesariamente con pretensiones de ser traducidas en políticas públicas.
Así mismo, debe rescatarse la amplitud y diversidad de áreas en las que se ha incorporado la participación y la centralidad que se le ha asignado, conquistando nuevos espacios tradicionalmente hegemónicos del Estado, permitiendo el aporte en temas como la configuración y el seguimiento a los presupuestos públicos (De Sousa-Santos, 2003).
2.1 Participación ciudadana como política pública en Colombia
Ya en el contexto colombiano, cimentado como organización democrática, desde los inicios del siglo XIX, se incorporaron instrumentos para la intervención ciudadana a través del mecanismo de la representación, con resultados exiguos en un principio. De tal manera que exigieron la incorporación de mejoras a lo largo de los siglos, con el fin de acercar al ciudadano a una significativa participación democrática, por ejemplo, mediante el mejoramiento del proceso del voto (Garzón, 2021).
Con la reforma constitucional de 1991 el panorama se amplía y allí se adoptan como mecanismos de participación ciudadana: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato (Constitución Política de Colombia, 1991), como medios privilegiados que permiten la intervención de los gobernados, sin embargo debe dejarse claro que el concepto participación ciudadana se asume aquí en la más amplia concepción de tal suerte que no se reduce a tales mecanismos tradicionales.
El Estado colombiano se define como un Estado social de derecho, concretado además, como República unitaria, descentralizada, democrática y participativa, por lo que, al optar por organizarse como un Estado democrático, ha querido subrayar el elemento participativo de la ciudadanía. De la misma manera, la Constitución política ha adoptado como uno de los fines esenciales del Estado «facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan» (Constitución Política de Colombia, 1991). En desarrollo de este postulado se ha generado un despliegue normativo que ha reglamentado a la constitución en el aspecto de la participación ciudadana, contando incluso con una ley estatutaria de participación (ley 1757 de 2015).
De igual manera, diversas normas incluyen la participación de la ciudadanía como instancia previa a la aprobación de temáticas como los planes de desarrollo (ley 152 de 1994), el ordenamiento territorial (ley 388 de 1997), las formas asociativas territoriales (ley 1454 de 2011); así como participación de grupos específicos de ciudadanos en consejos (de cultura, de jóvenes), mesas (de víctimas, mujeres), etc., generando una multiplicidad de instancias y ambientes de participación (Hurtado e Hinestroza, 2016), que además han sido adicionados por espacios surgidos con la suscripción del acuerdo final para la paz (Barón et al., 2021).
Corolario de lo anterior, se puede evidenciar que en la búsqueda para que la ciudadanía incida en la toma de decisiones en la gestión pública, se cuenta con normativas que propician la participación ciudadana.
3. De la democracia deliberativa
La democracia comporta la toma de decisiones con la participación de los asociados al interior de los Estados (Touraine, 2001), así, ante el crecimiento de la población y la diversidad de asuntos a manejar, la figura de la representación se ha instalado como elemento necesario en las sociedades democráticas, adoptando el rótulo de democracia representativa. Sin embargo, algunas visiones han asumido la necesidad de la representación, no como una solución práctica, sino como una necesidad ante las falencias de las mayorías. Por ejemplo, Durango (2006) expone cómo dentro del modelo representativo la teoría elitista de la democracia ha considerado que las mayorías carecen de capacidad para debatir suficientemente las opiniones públicas y comunes, por lo que solo los representantes lo pueden hacer.
Por otros derroteros ha surgido el concepto de democracia deliberativa, que «postula la toma de decisiones imparciales a partir de la deliberación basada en argumentos debatidos por todos los afectados, explayándose en múltiples direcciones hasta llegar a los órganos del Estado para más tarde ser dirigida hacia objetivos comunes» (Durango, 2006, p. 133). Los principales referentes teóricos en materia de democracia deliberativa, pueden ubicarse en Cohen (1989) y, por supuesto, en Habermas (1998), en especial en sus postulados en torno a la fuerza comunicativa de la sociedad civil que desde su manifestación proveniente del mundo de la vida constituye una red de acciones comunicativas, en las que las personas argumentan en torno a reclamos de validez, a efectos de producir un consenso, confiando en las posibilidades que tienen las deliberaciones públicas de influir en las decisiones administrativas y políticas, en un ámbito orientado al entendimiento.
Por su parte, Nino (1997) presenta una propuesta de democracia deliberativa que subraya la participación en la deliberación a través de la argumentación para alcanzar el consenso, no porque las decisiones así adoptadas sean necesariamente más justas, sino por el valor epistémico de la democracia. Exhibe un gran convencimiento de las posibilidades de la democracia deliberativa, a partir del estudio que realiza de las diversas teorías que sustentan y justifican la democracia, entre ellas las que incorporan mecanismos que transforman las preferencias autointeresadas de las personas en otras más altruistas e imparciales. En este marco teórico, se reconoce también el aporte realizado por Gargarella (1997), quien ha develado, a partir del análisis de la democracia inicial estadounidense, los reparos que pueden presentarse a la identificación de esta paradigmática organización política con la premisa que sostiene que una mayor discusión pública conduciría a mayor imparcialidad.
De manera más cercana al contexto en el que se desarrolla este estudio, Durango (2006) concibe a la sociedad civil articulándose a los espacios públicos y ubica la pieza medular de la política deliberativa, justamente en «una red de discursos y formas de negociación que tienen como fin facilitar la solución racional de los problemas desde cuestiones pragmáticas,éticas y morales, reguladas por el poder legítimo del Estado democrático de derecho» (Durango, 2006, p. 150). Deja claro además, que la democracia deliberativa no se constituye en un concepto opuesto a la democracia representativa, pues más bien se trata de un continum en una misma línea argumentativa.
De allí que se pueda afirmar que en la perspectiva de la democracia deliberativa se asienta una esperanza renovada por la capacidad de relacionamiento, en clave de diálogo, que pueden desarrollar las sociedades, lo que conlleva la necesidad de espacios para que se dé tal deliberación, por lo que no basta analizar la incorporación de nuevos medios técnicos para el relacionamiento del ciudadano con el Estado, sino que se requiere un mirada hacia los contenidos de los espacios que se están generando en esta materia.
4. Metodología
El marco metodológico elegido es el cualitativo, en cuanto se enfoca en comprender los fenómenos, explorándolos en relación con el contexto (Hernández et al., 2018), desde allí se adelantó un estudio basado en el paradigma interpretativo a través del cual el investigador «privilegia lo profundo sobre lo superficial, lo intenso sobre lo extenso, lo particular sobre las generalidades, la captación del significado y del sentido interno, subjetivo, antes que la observación exterior de presuntas regularidades objetivas». (Vasilachis, 2006), siendo este el enfoque aplicado en el análisis de la información. Para su recolección, las técnicas utilizadas fueron de índole documental en una primera fase y en una segunda fase se aplicaron los indicadores para la evaluación de la e-participación, específicamente dirigida a gobiernos locales, propuestos por Mora et al., (2017), quienes diseñaron indicadores para evaluar los portales web municipales, a partir del análisis de criterios relacionados con los contenidos y la accesibilidad a la información para la ciudadanía, partiendo de la preferencia por los modelos de gestión pública, basados en la participación y la democracia participada, cercana al concepto de «unirse a» haciendo parte de alguna discusión o adoptando «algún papel en la toma de decisiones» (Mora et al., 2017, p. 73). En aplicación de esta propuesta se observaron las dimensiones propuestas por los mencionados autores, como se aprecia en la Tabla1.
Tabla 1. Dimensiones y variables usadas para evaluar la e-participación
Ahora bien, para la selección de la muestra sobre la que se adelantó el ejercicio expuesto en el último apartado de este trabajo, se analizó la clasificación por categorías para los municipios en Colombia contenida en la ley 617 de 2000 en su artículo segundo, que resulta de la combinación entre población y presupuesto (ingresos corrientes de libre destinación) expresado en salarios mínimos mensuales legales vigentes, lo que permite evidenciar la relación con las posibilidades de financiación de funcionamiento de cada entidad (Zapata y Nuñez, 2017). Esta norma divide a los municipios en seis categorías, siendo la primera la más alta en población y recursos, y la sexta la más baja; por lo que se tomó el 50 % de las categorías (primera, segunda y tercera), conforme al criterio de representatividad, en cuanto muestra de casos típicos (Deslauriers, 2004). Sobre este total se revisó el indicador de e-participación en el 100 % de los municipios ubicados en estas categorías (14 municipios), logrando satisfacer el criterio de saturación (Hernández et al., 2018).
A continuación, para la revisión de criterios propuestos por Mora et al. (2017), con el objeto de analizar 5 dimensiones que dan cuenta del desempeño de una organización territorial en e-participación, fue necesario realizar adaptaciones en algunos criterios para aplicarlo a la realidad colombiana, de allí que, siguiendo la normativa vigente para el nivel municipal, se ajustaron los criterios relacionados en la Tabla 2.
Tabla 2. Ajuste de criterios para evaluar la e-participación
De esta manera, los criterios adaptados fueron revisados en los sitios web de la muestra seleccionada, asignando la puntuación conforme a la presencia o ausencia de cada criterio (1-0) siguiendo la propuesta de Mora et al. (2017).
5. Resultados
5.1 Participación mediada por TICs, de la e-participación en el caso de Cundinamarca – Colombia
Retomando la afirmación de Lavin (2011) en torno al surgimiento de las Tics en política, al no ser suficiente que los ciudadanos concurran cada tanto a las urnas, de donde ha resultado más eficiente la participación por medios web, (2.0), es evidente que no basta con la existencia de medios a través de los cuales se dé esta participación, sino que la misma pueda entenderse como aporte en la construcción de una democracia deliberativa, vale decir, que esos espacios de participación se encuentren permeados por posibilidades de argumentación para el consenso, tendientes a nutrir las decisiones públicas de validez y legitimidad. Es por ello que se propuso revisar el desempeño de entidades municipales en materia de indicadores de e-participación, pero con un análisis interpretativo desde la democracia deliberativa.
De esta manera, los criterios propuestos por Mora et al. (2017) fueron revisados en los sitios web de la muestra seleccionada, correspondiente a 14 municipios: Cajicá, Chia, Cota, Facatativá, Funza, Fusagasugá, Girardot, Madrid, Mosquera, Soacha, Sopó, Tenjo, Tocancipá, Zipaquirá. Se asignó la puntuación conforme a la presencia o ausencia de cada criterio tomado de Mora et al. (2017) con los resultados en promedio que se muestran en la Figura 1.
Figura 1. Resultados Dimensiones de e-participación
Como se puede evidenciar, las puntuaciones obtenidas varían de acuerdo con las dimensiones en las que se congregan los factores observados, por lo que los resultados se presentan identificados por cada una de ellas.
5.1.1. Resultados Dimensión A – Valoración de intensidad y/o grado de implicación del ciudadano
En esta dimensión, los resultados obtenidos son los más limitados, exhibiendo bajos puntajes en varios criterios, que no solamente rastrearon la presencia o no de la variable, sino la posibilidad de participación tanto en la etapa de formulación como en la de evaluación. El primero de tales criterios se centró en el grado de implicación del ciudadano en procesos de presupuestos participativos. Al respecto ha de reseñarse que, frente a los ejemplos muy reconocidos de presupuestos participativos, es el caso de Brasil (De Sousa-Santos, 2003), Colombia también ha contado con algunas experiencias exitosas en municipios como San Juan de Pasto, Marsella en Risaralda, o Medellín (Gómez, 2021), sin embargo, se trata solamente de intentos iniciales y no existe una normatividad que los favorezca de manera específica, ni se cuenta con políticas claramente definidas para su impulso.
Otra variable de este conjunto revisó la implicación ciudadana en iniciativas normativas de carácter local, en este caso la posibilidad de proponer nuevos acuerdos municipales y evaluarlos. Aquí cabe aclarar que la organización política colombiana en el nivel local consagra una acción conjunta entre la corporación política (concejo municipal o distrital) y el ejecutivo unipersonal (Alcalde) para la elaboración de nuevas normas municipales (Acuerdos), Si bien es cierto, el nicho natural para generar y debatir será el Concejo, una vez aprobado el proyecto de acuerdo, requiere la aprobación del alcalde a través de la firma (Sanción) para formalizar dicho acuerdo. A la vez, la Constitución y la ley han reservado algunos asuntos en los que solamente el ejecutivo unipersonal puede tener iniciativa normativa (presupuesto, creación de entidades descentralizadas, entre otras). Y, si bien es cierto, la iniciativa normativa popular se encuentra regulada en normas como la ley 1757 de 2015, han sido poco usadas en el país (Suárez y Welp, 2019)
De manera opuesta, la variable relativa a supervisión de subvenciones y contratos expuso un buen resultado, al respecto debe tenerse en cuenta que la normatividad colombiana ha profundizado en las obligaciones de transparencia y publicidad a las que están sometidas las entidades públicas en materia de contratos. Es así como desde la expedición del Estatuto general de la contratación administrativa, ley 80 de 1993, se ordena la publicidad de varias actividades del proceso contractual como las convocatorias, los pliegos de condiciones y los propios contratos, de manera especial en el caso de la Licitación pública. Con el avance de los medios virtuales y la digitalización de documentos se fue incorporando la obligación de realizar tal publicidad a través de los sitios web de las entidades y posteriormente adoptó el Sistema Electrónico para la contratación Estatal, SECOP. De allí que las entidades sometidas al Estatuto general de la contratación estatal estén obligadas a publicar sus contratos en el SECOP I (plataforma exclusivamente de publicidad,) y de manera paulatina deben migrar al uso del SECOP II (Plataforma transaccional para gestionar en línea todos los procesos de contratación por parte de las entidades estatal y participación de los proveedores). Desobedecer las normas que regulan esta obligatoriedad, como la ley 1150 de 2007 y el Decreto 1082 de 2015, puede acarrear consecuencias de índole disciplinaria, fiscal e incluso penal.
5.1.2 Resultados Dimensión B – Valoración de las áreas temáticas de la participación
Para revisar los resultados de la dimensión que valora las áreas temáticas de la participación, conviene recordar que en diversas leyes y reglamentos colombianos se ha incorporado la participación ciudadana en disimiles temáticas, especialmente con la finalidad de democratizar las decisiones de política pública, asignando a muchos de estos espacios la denominación instancias de participación, como por ejemplo: comité de servicio públicos, comité técnico de primera infancia, consejos de juventudes, consejos de cultura, consejo municipal de envejecimiento y vejez, Consejo Consultivo de Mujeres, Comité municipal de discapacidad, mesa técnica de inclusión social, consejo municipal de política social, mesa de víctimas del conflicto armado, etc. De igual manera algunos sitios web incluyen información sobre otras formas organizativas como juntas de acción comunal o veedurías, consideradas también dentro de los espacios participativos.
En este contexto, las áreas que reflejan una mayor información en línea que favorezca futuros escenarios de participación, han sido las de servicios sociales y las de salud (sin duda impulsadas por afectación COVID-19), seguidas muy de cerca por la seguridad y el medio ambiente, con una disminución en el resultado de la variable relativa a las áreas de economía y hacienda, lo que resulta congruente con el hecho de que la legislación no ha sido tan decidida para la inserción, en general, de formas participativas en tales aspectos.
5.1.3 Resultados de la Dimensión C – Valoración de la visibilidad de la información
En promedio, los resultados obtenidos en la dimensión de visibilidad de la información son altos, lo que contribuye a que las personas interesadas accedan a información con fines de participación. La primera variable revisada fue la existencia de una acuerdo, resolución o decreto municipal que regule la publicación de la información o algunos aspectos de e-participación. El desempeño en este criterio fue muy bajo, lo que puede estar influenciado porque, en Colombia son las normativas nacionales las que han ido marcando el derrotero en la materia, como se explica en la discusión de resultados.
Los demás criterios de esta dimensión cuentan con un mejor desempeño, permitiendo acceso a la información, entorno a la existencia de los diferentes consejos y áreas temáticas en las que podrían hacer presencia, así como la información de las vías para la participación y colaboración. Por su parte, el criterio relacionado con la publicación de las solicitudes de participación y sobre el trámite y estado de las mismas, tuvo aquí un tratamiento especial, toda vez que, es necesario verificar si las solicitudes ciudadanas se encuentran abiertas, cerradas o han sido denegadas.
5.1.4 Resultados de la dimensión D: herramientas activas para la participación ciudadana
En esta dimensión se obtuvieron los mejores puntajes, lo que destaca un esfuerzo de las entidades para colocar a disposición de la ciudadana algunas herramientas que le permiten a los interesados acercarse a la información pública, facilitando una interacción básica a través de la presentación de sugerencias, el uso de la sede electrónica o la existencia de redes sociales abiertas por la entidad. Sin embargo, es necesario contemplar que la mayor parte de estas herramientas están incorporadas en los sitios web, en cumplimiento de normativas específicas que así lo determinan.
En este sentido, es pertinente señalar que en Colombia se han asignado responsabilidades a las entidades públicas desde expedición de Ley 1341 de 2009, en la que se introduce la estrategia de Gobierno en línea (GEL) y que fue reglamentada parcialmente por el Decreto 2573 de 2014. Para esa época, se señalaron compromisos institucionales en relación con gobierno abierto y gobierno en línea, aplicables al nivel local, tales como Estrategia de gobierno en línea en el orden territorial (Ministerio de TICs, 2009) y Evolución del Gobierno en línea en Colombia (Ministerio de TICs, 2011). Posteriormente, el Decreto 1078 de 2015, reglamentario del Sector de TIC, señaló el marco de aplicación del Gobierno en línea. Pero, solo será con la expedición del Decreto 1008 de 2018, que se asumirá el Gobierno Digital como una política pública((Puede consultarse en detalle esta evolución normativa en Barón et al. (2021), capítulo 2.)). Esta política de gobierno digital focaliza su acción en el uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones para consolidar un Estado y ciudadanos competitivos, proactivos, e innovadores, que generen valor público en un entorno de confianza digital (Decreto 1008 de 2018, art 1.), para cuyo cumplimiento, además, se asignan unos organismos y estrategias de seguimiento.
Tal normativa se aplica a todas las entidades que conforman la Administración Pública, incluyendo por supuesto, las entidades municipales. A modo de ejemplo, se puede considerar que, dentro del Manual de Gobierno Digital expedido por el Ministerio de TICs, se prevé que las entidades que cuenten con una sede electrónica (Decreto 1078 de 2015, articulo 2.2.17.7.1), que permita el envío de peticiones a través de ella, a la vez que obliga a la adopción de sistema integrado de Peticiones Quejas Reclamos y sugerencias – PQRS. Por su parte, la ley 1474 de 2011, conocida como estatuto anticorrupción, ordena que se cuente con un espacio en la página web principal de las entidades públicas para que los ciudadanos presenten quejas, denuncias y sugerencias. En este contexto normativo, se explica con facilidad que casi la totalidad de los municipios revisados cumplan con este criterio y obtengan el mayor puntaje en el factor.
Otra variable considerada en esta dimensión es la provisión de open data, la legislación colombiana en materia de datos abiertos se deprende de la ley 1712 de 2014 (Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública), los ya mencionados Decretos 1078 de 2015 y 1081 de 2015, complementados por la resolución 3564 de Ministerio de TIC, que dispone que las entidades (incluidas las municipales) deberán atender los lineamientos en materia de datos abiertos que se encuentran disponibles en el portal www.datos.gov.co o el que haga sus veces. Además, se adoptó el documento CONPES 3920 de 2018 (Política Nacional de Explotación de Datos -Big Data), así como la guía para el uso y aprovechamiento de datos abiertos (Ministerio TIC, 2019) que señala procesos concretos a ser incorporados por las entidades en esta materia, lo que ha sido cumplido por la mayoría de las entidades observadas.
Finalmente, el resultado en el uso de redes sociales de uso bilateral, siguiendo la propuesta metodológica aplicada que asigna el puntaje ponderado a la existencia o no de la referencia a por lo menos una red social, mostró el más alto desempeño, pues todos los municipios estudiados mencionan el uso de redes, como Twitter, Facebook, y YouTube, desplegando un avance más allá del cumplimiento normativo.
6. Discusión
Los avances en la e-participación se apoyan en normativas especializadas, propósito del que da cuenta la tendencia en las últimas décadas hacia la adopción de modelos como el gobierno electrónico, gobierno digital y gobierno abierto. Así, se pone de manifiesto que la puntuación de la dimensión D «herramientas activas para la participación ciudadana» al ser la más alta de todas, es coherente con la aplicación de la política de gobierno digital y otras políticas públicas que enfatizan la obligación de ampliar la transparencia de la información que se produce y maneja por parte de entes públicos.
Adicional al cumplimiento legal de tales políticas, se suman las circunstancias derivadas de la pandemia por COVID-19, pues en Colombia, al igual que en muchos países del mundo, se emitieron normativas para evitar el contagio, aislando a las personas en sus lugares de residencia, llevando consecuencialmente a las entidades públicas a disponer de nuevos y/o mejores canales de comunicación virtual. Es así como el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 ordenó que, para evitar el contacto entre las personas y propiciar el distanciamiento social, las autoridades públicas prestarían sus servicios utilizando las TIC, privilegiando los canales oficiales de comunicación e información a través de sus páginas web. Esta norma y las que se derivaron de ella hicieron énfasis en el trámite a través de la sede electrónica de las entidades, el uso de documentos electrónicos, identificación digital, la firma electrónica, etc.
Pero, a pesar de encontrar un buen desempeño en la dimensión C (visibilidad de la información), al valorar los criterios que la componen, se aprecia un desempeño casi nulo en lo relacionado con la normatividad específica municipal que se ocupara de una regulación detallada sobre factores de e-participación, pues en general, las entidades se limitan a dar cumplimiento a la normativa nacional. Podría pensarse que sobra adoptar reglamentos de orden local sobre un aspecto ampliamente regulado por el nivel nacional, sin embargo, no puede perderse de vista que justamente las particularidades de las problemáticas y población de cada municipio podrán ser las que definan las mejores opciones para una participación mediada por TIC. Evidenciar que la iniciativa es de origen nacional, cuestiona la importancia y preminencia que el nivel local le puede estar asignando a este aspecto, al no ser visible una preocupación que surja desde las propias comunidades de vecinos u organizaciones presentes en el municipio. En este mismo sentido, de contarse una normativa local, seguramente facilitaría el seguimiento sobre los resultados de e-participación y su control político en la municipalidad. De allí que este bajo resultado sea uno de los retos actuales hacia los gobiernos locales, en especial porque existen numerosos estudios que dan cuenta de experiencias en e-participación derivadas, precisamente, de iniciativas del nivel local (algunos de ellos mencionados en este estudio: Colombo, 2006; Campos, 2014; Alcaide et al., 2012; Araya y Barría, 2009, entre otros).
También en la dimensión C se verificó la publicación de las solicitudes de participación, valorando además su situación (abiertas, cerradas o denegadas). Al estudiar el contenido de los informes del proceso que siguen las PQRS y que por obligación legal difunden las entidades, se encuentra que tales informes solo permiten conocer de manera general el trámite aplicado, pudiendo generarse una apreciación frente al número de solicitudes o su direccionamiento hacia las diversas dependencias de la entidad, e incluso la estadística del número de respuestas dadas. Empero, no se puede rastrear la decisión final (si se encuentran cerradas o no), o si quizá continúan a la espera de complementaciones o si fueron satisfechas de fondo, menos aún se puede realizar un seguimiento en torno a la posición de la administración frente a cierto tipo de solicitudes, en especial las que se ubican bajo el epígrafe de solicitudes en interés general. De existir algún mecanismo que llevara a ese nivel de detalle, todo interesado podría conocer el sentido en el que se pronuncia la administración ante las temáticas que preocupan a sus vecinos y con-municipales, para favorecer futuras acciones conjuntas; sin descontar que quienes participan también contarían, de alguna manera, con retroalimentación sobre su actividad, lo que sería un impulso para el diálogo y la argumentación.
En esta misma dimensión, pero en el criterio que mide los planes de formación a la ciudadanía a través de medios remotos, se observa que aún son incipientes, lo que no contribuye al fortalecimiento de redes ciudadanas, entendidas como espacios para la participación, el diálogo y la asignación de sentido, como ha sido expuesto por Perilla y Zapata (2009), quienes demuestran que asumir las redes en una comprensión amplia comporta la apertura para desarrollos sustanciales y metodológicos en el actuar ciudadano.
Apréciese así que el simple cumplimiento de las prescripciones normativas, tanto en los resultados obtenidos en la Dimensión D (herramientas activas), como los de la Dimensión C (visibilidad de la información), no necesariamente comportan un acceso a democracia deliberativa, aunque se reconoce que estas dimensiones, al permitir el acercamiento a la información, preparan el camino para un desarrollo verdaderamente deliberativo en otros escenarios.
En cuanto a las temáticas sobre las que puede recaer la participación ciudadana, a pesar de la existencia de tantos y tan variados espacios participativos generados por las normas, en general los sitios web solamente informan sobre su existencia, objetivos o actividades, pero parece estar ausente la decisión política para que tal participación pueda realizarse realmente en línea, prefiriendo aún el encuentro presencial. Se rescata que algunos municipios permiten realizar comentarios a publicaciones sobre noticias o eventos, a través de formularios en línea, pero sin asegurar retroalimentación.
Ahora bien, de conformidad con el análisis de los resultados obtenidos de cara a las posturas de la democracia deliberativa, no puede pasarse por alto que se encontraron menores puntajes en la dimensión de valoración de intensidad y/o grado de implicación del ciudadano (Dimensión A). Si bien es cierto, el contexto normativo indica una sana tendencia al reconocimiento del ingrediente participativo como elemento legitimante para la acción del Estado, aún se encuentra distante de la propuesta de democracia deliberativa que reconoce las posibilidades del diálogo y el consenso para la toma de decisiones en lo público (Habermas, 1998).
Los espacios que permitirían la deliberación pública como modelo que «modera la parcialidad y ensancha las perspectivas; fomenta que se amplié el panorama de los juicios mediante el intercambio de puntos de vista y de razones que sustentan las cuestiones concernientes a la política» (Velasco, 2009, p.77), serían la participación en presupuestos participativos, iniciativas normativas o colaboración en planes estratégicos con mediación de TIC, pero, justamente, son las variables con peor desempeño.
Atendiendo a que los anhelos de la democracia deliberativa enfrentan obstáculos como la carencia de herramientas adecuadas para la participación, salta a la vista que el fortalecimiento de la e-participación es un proceso que pasa por la formación ciudadana, pero también por la disponibilidad y acceso a la información pública de aquello que sucede en el entorno más cercano al ciudadano, aspecto en el cual existe un avance significativo.
En este orden de ideas, se echan de menos espacios estructurados para la construcción de procesos participativos que cumplan con un perfil realmente deliberativo y dialógico, pues si bien es cierto, algunas iniciativas permiten que el ciudadano exprese alguna opinión, esta queda restringida a un marco de opinión no calificada, sin que se pueda conocer el argumento que lleva a que sea aceptada o no esta participación. En el entendido que la democracia deliberativa constituye una posibilidad para llegar a consensos a través del debate y la argumentación, para sobreponerse a la tendencia de afección a los propios intereses (Durango, 2006), se aprecia una brecha aún amplia. Si bien es cierto se cuenta con crecientes espacios y temáticas para participar a través de TICs, esto no se traduce necesariamente en el establecimiento de un verdadero canal que permita argumentar y contra argumentar en la búsqueda de consensos, manteniéndose aún una preferencia por la comunicación de una vía desde las entidades estatales estudiadas hacia los ciudadanos.
Sin embargo, el interés creciente por el desempeño de esta esfera de relación con la ciudadanía puede abrir nuevos debates que permeen las decisiones gubernamentales y conlleven una ampliación en la e-participación en el contexto colombiano.
7. Conclusiones
Las formas tradicionales de participación (voto físico en consultas locales, reuniones presenciales, etc.) se vienen complementando con la disponibilidad de medios tecnológicos que permitan un acceso rápido y eficiente, optimizando las comunicaciones, en esencia las Tecnologías de la Información y la comunicación – TICs, vienen posicionándose en el universo de la relación ciudadano – Estado, por ejemplo, para adelantar trámites administrativos, presentar quejas o reclamaciones, pero también pueden jugar un papel en la participación ciudadana.
Si bien es cierto, en materia de e-participación se evidenciaron importantes alcances derivados de la aplicación del principio de transparencia en la información pública, impulsada por políticas públicas como la de gobierno digital, que ha permeado incluso el nivel local, haciendo que los municipios también incluyan en sus portales web espacios que la favorecen, aún se encuentran serias limitaciones.
De manera especial, la amplitud de temáticas en las que se puede participar contrasta con la escasez de espacios para el debate amplio y consciente en el que el ciudadano pueda argumentar a favor de sus propuestas, encontrando una respuesta por parte del Estado tendiente a la deliberación y el alcance de consensos, manteniendo la mediación por TICs. Superar esta limitación requeriría, además, de la estructuración de espacios formales virtuales que enriquezcan las dimensiones de valoración de la visibilidad de la información y de la intensidad de involucración del ciudadano.
Existe un avance innegable en el cumplimiento de las normativas nacionales referidas a la participación, sin embargo, se evidencia que la fuerte raigambre de lo presencial opaca posibles espacios de e-participación y limita iniciativas de vecinos y organizaciones locales para mejorar su comunicación a través de canales electrónicos.
8. Limitaciones y recomendaciones
Una primera limitación del estudio presentado se ubica en la muestra, toda vez que se eligió un número representativo de municipios de Departamento de Cundinamarca, pero solamente en las categorías más altas de presupuesto y población, con la expectativa de ubicar mayor acceso a herramientas tecnológicas, lo que ha dejado por fuera a los pequeños poblados no cobijados en la muestra. Por otra parte, comoquiera que se realizó aplicación de la propuesta metodológica que diseñó variables y dimensiones para medir la e-participación (Mora et al., 2017), pueden existir otros criterios que pudiesen incorporarse para este tipo de verificaciones.
En una visión prospectiva, el conocimiento y reconocimiento de la e-participación amerita explorar nuevos ámbitos, por ejemplo, el efectivo uso de las redes sociales por parte de las municipalidades, como forma de comunicación bilateral y de retorno, para profundizar en las respuestas que suministra la administración, como concreción del diálogo con el ciudadano. De igual manera, es necesario considerar nuevos estudios que puedan ahondar en la e-participación con miradas renovadas como los referidos a la incidencia que puedan llegar a generarse cuando los municipios actúan a través de formas asociativas (como asociaciones de municipios, áreas metropolitanas o regiones), u otros que puedan enfatizar en las formas y posibilidades de e-participación para las minorías étnicas, culturales, lingüísticas, etc.
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